Democrazia e progettazione partecipata – Come superare il conflitto ambientale

inceneritore5

Uno dei grandi temi della nostra epoca è dato dal conflitto che viene a crearsi tra amministrazioni pubbliche e cittadini quando viene deciso di costruire un’opera impattante e che può creare disagi e paure per la popolazione che la vive da vicino e la viene a subire (un’autostrada, un inceneritore, una cava, un elettrodotto, antenne ripetitori per cellulari, etc.).

Si è abusato in questi anni del termine NIMBY, che sta per “Not in My Back Yard” (non nel mio cortile), termine che colpevolizza in modo assoluto e risolutivo chi non vuole la grande opera vicino a casa sua. Ma spesso le preoccupazioni di queste persone sono più che ragionevoli.

Di solito si creano comitati di cittadini che si oppongono all’opera, e dall’altra amministrazioni pubbliche (ma possono anche esserci casi di industrie private, comunque autorizzate dal “pubblico”) che si pongono anch’esse in posizione di contrapposizione rispetto ai cittadini che protestano.

A volte (non sempre) questi comitati riescono a produrre alternative efficaci, con proposte che si percepisce non egoistiche (come spostare un po’ più in là l’infrastruttura contestata…) ma che accettano sì “la necessità di risolvere il problema” (per la mobilità, per smaltire i rifiuti, etc…) ma con soluzioni diverse e di qualità, e di efficacia ben superiore a quelle progettate dal “pubblico”. In questo caso l’opposizione alla costruzione diventa “qualificata”, acquista una forte credibilità, e mette in difficoltà vera chi sostiene il progetto originario.

Sempre più però si sente l’esigenza di uscire da queste contrapposizioni, tra chi vuol fare un’opera impattante e chi vi si oppone.

Forse il primo in Italia che ha incominciato, già una quindicina di anni fa, a prospettare soluzioni per un “incontro” tra le parti opposte, è Luigi Bobbio, un ricercatore di scienze politiche di Torino (figlio del filosofo Norberto Bobbio), esperto in “analisi delle politiche pubbliche” (del 1994 il suo libro dal titolo esplicativo: “Sulla risoluzione negoziale dei conflitti ambientali”). Bobbio, con esempi pratici (all’inizio applicati concretamente e positivamente a casi di opere impattanti nel torinese) indica il modo di trovare una soluzione al conflitto su un’opera pubblica, con un’azione concordata che coinvolga e metta assieme chi propone e chi si oppone.

Diamo qui di seguito alcuni stralci di un suo libro del 2004 (“A più voci. Amministrazioni pubbliche, imprese, associazioni e cittadini nei processi decisionali inclusivi” Edizioni scientifiche Italiane) per introdurci all’argomento di soluzioni “in avanti”, innovative, positive, in merito alle grandi opere e ai conflitti che si creano.

PARTECIPAZIONE E PROGETTAZIONE

Passi scelti del libro “A più voci” (a cura di Luigi Bobbio), Edizioni Scientifiche Italiane, Dipartimento della Funzione Pubblica, Ufficio per l’innovazione delle pubbliche amministrazioni, 2004.

SECONDA PARTE: APROCCI E TECNICHE

L’Ascolto attivo

L’idea dell’ascolto attivo, diffusa in Italia da Marianella Sclavi2, nasce dalla riflessione degli antropologi che si sono interrogati su come arrivare a una comprensione reciproca tra persone appartenenti a culture diverse, che partono da premesse implicite (non chiare neppure a ciascuna di esse) molto distanti tra di loro.

L’amministratore pubblico che intraprende la strada dell’ascolto si trova spesso in situazioni simili. Anche le nostre società sono divise in tribù che stentano a capirsi tra di loro. Un ingegnere tenderà a liquidare come irrazionali le opposizioni dei residenti contro l’inceneritore (e quindi non sarà in grado di ascoltarli) e i cittadini che protestano avranno qualche difficoltà ad ascoltare lui. Anche all’interno della stessa amministrazione le tribù non mancano: lo si vede quando si cerca di mettere in piedi un progetto integrato che coinvolga, poniamo, i servizi sociali, il settore urbanistico,quello parchi e giardini e l’ufficio immigrazione. Ciascuno di essi si basa su premesse implicite che ostacolano la reciproca comprensione. In queste condizioni è probabile che ci si ascolti male e che ci si capisca poco.

(…)

Prima regola: Se vuoi comprendere quello che un altro sta dicendo, devi assumere che ha ragione e chiedergli di aiutarti a vedere le cose e gli eventi dalla sua prospettiva. L’ascolto attivo implica il passaggio da un atteggiamento del tipo “giusto/sbagliato”,“io ho ragione /tu hai torto”,“amico/nemico”, a un altro che assume che l’interlocutore è intelligente e che dunque bisogna mettersi nelle condizioni di capire com’è che comportamenti che ci sembrano irragionevoli (per esempio le proteste del cittadino agli occhi dell’ingegnere), per lui sono totalmente ragionevoli e razionali.

Sia l’ingegnere che il cittadino arrabbiato hanno buone ragioni dalla loro parte, ma come fare a riconoscerle? Come fa l’ingegnere a vedere le ragioni del cittadino (e viceversa)? Ecco quindi la

Seconda regola che dice: Quello che vedi dipende dal tuo punto di vista. Per riuscire a vedere il tuo punto di vista, devi cambiare il tuo punto di vista. L’ingegnere (come tutti noi) tende a ritenere che il suo punto di vista è universale, è valido oggettivamente: dà per scontate le premesse da cui parte e che in realtà non ha mai esplicitato neanche a sé stesso. Soltanto se si rende conto della sua cornice implicita,può mettersi in grado di ascoltare il cittadino arrabbiato.Deve uscire dalla cornice. Deve imparare a osservarsi.

Ma come si può mettere in discussione la propria cornice? Ecco la

Terza regola: Le emozioni sono strumenti conoscitivi fondamentali se sai comprendere il loro linguaggio. Non ti informano su cosa vedi,ma su come guardi. L’atteggiamento giusto da assumere quando si pratica l’ascolto attivo è diametralmente opposto a ciò che caratterizza quello che tradizionalmente viene considerato un buon osservatore: impassibile, neutrale, sicuro di sé, incurante delle proprie emozioni. Al contrario l’irritazione, i malintesi, l’imbarazzo, la diffidenza, la rabbia, la vergogna sono spie che ci aiutano a capire che c’è qualcosa che non va nella comunicazione con l’altro. Attraverso le nostre emozioni impariamo qualcosa di nuovo che ci spiazza dalla nostre certezze (le nostre cornici) e ci consente di dialogare con l’altro.

L’ascolto è sicuramente un’arte difficile, ma se vogliamo avviare processi inclusivi non possiamo fare a meno di tentare.

(…)

L’outreach

Gli operatori sociali sanno benissimo che le persone con i problemi più gravi difficilmente si presentano spontaneamente presso di loro per ricevere i servizi di cui avrebbero un grandissimo bisogno; occorre andarle a cercare. Questa pratica dell’andare a cercare è stata chiamata outreach (letteralmente: raggiungere fuori). Lo stesso termine è impiegato nella progettazione partecipata e può essere definita come andare a consultare le persone piuttosto che aspettare che esse vengano da noi. Le amministrazioni sono tradizionalmente abituate ad aspettare che gli utenti arrivino da loro, presentando domande, istanze, dichiarazioni, certificati. Qui bisogna procedere nel modo opposto: non è più il cittadino che si muove verso lo sportello,ma è lo sportello (l’istituzione) che si muove verso il cittadino. Le amministrazioni non possono conoscere veramente quali sono i problemi e chi sono i loro possibili interlocutori finché non riescono a scovarli sul territorio.

Gli strumenti e le modalità dell’outreach sono assai varie. Per esempio (ma se ne possono immaginare o inventare altre):

· · distribuzione di materiale informativo nelle case oppure direttamente alle persone in situazioni di aggregazione (mercati, assemblee, negozi, ecc.);

· · articoli su giornali locali,spot informativi su radio e tv;

· · interventi informativi e di scambio mirati nell’ambito di riunioni di specifici gruppi (ad esempio, una bocciofila, un centro sportivo, un’associazione ricreativa);

· · strutture mobili (caravan, camper, container) possono essere utilizzate come uffici mobili per restituire anche a livello simbolico la presenza sul campo e garantire la possibilità di una consultazione iniziale;

· · svolgimento di camminate di quartiere (vedi oltre);

· · attivazione di punti di riferimento in loco (vedi oltre).

L’importante è il concetto di andare fuori a cercare. L’outreach è…la montagna che va da Maometto.

(…)

Una delle maggiori frustrazioni che patiscono i cittadini, ma anche i rappresentanti di associazioni, gruppi o istituzioni è la sensazione di non essere ascoltati. “Non ci ascoltano”, “Non ci hanno ascoltato”: sono le recriminazioni che sentiamo in qualsiasi occasione.

E infatti non sempre le amministrazioni riescono ad ascoltare. Spesso si limitano ad un ascolto di tipo passivo, ossia registrano le opinioni o i punti di vista dei cittadini o degli stakeholder senza entrare in un vero dialogo con loro e senza porsi il problema di capire quello che essi cercano (spesso faticosamente o confusamente) di esprimere.

Ci sono molti modi per provare ad ascoltare in modo attivo. Si può “andare fuori a cercare” (outreach), si possono promuovere iniziative di animazione territoriale, si possono organizzare passeggiate con le persone interessate, si possono aprire punti o sportelli, si possono riunire piccoli gruppi per mettere a fuoco un tema (focus group) o per trovare soluzioni inedite a un problema (brainstorming). Sicuramente esistono altre possibilità, tra cui quella di combinare insieme alcuni di questi approcci. L’importante è non sottovalutare la fase dell’ascolto, qualunque sia il processo inclusivo che si ha in mente di mettere in atto. Tutto quello che vedremo nel prossimo capitolo (ossia le tecniche per favorire un’interazione costruttiva) riuscirà meglio se è stato preceduto da un’intensa fase di ascolto che ci aiuti a capire su quali interlocutori possiamo contare e quali sono i temi e i problemi veramente importanti da sottoporre alla loro attenzione.

(…)

Approcci e tecniche per l’interazione costruttiva

(…)

Tecniche basate sulla costruzione di scenari

Varie tecniche si basano sulla costruzione di scenari. Esse si propongono di favorire riflessioni strutturate sulle possibili evoluzioni future di un contesto – ambientale,urbano,sociale, ecc.– da parte dei principali attori che lo compongono.

La costruzione di scenari dà vita ad un dialogo che ha per oggetto il futuro, in cui gli interessi particolari e le contrapposizioni immediate perdono almeno un po’ del loro rilievo.

Attraverso il confronto tra i tecnici e i cittadini-utenti,si avvia un processo di apprendimento reciproco,che contribuisce ad arricchire l’immaginario collettivo e a generare nuove soluzioni e ipotesi alternative.

(…)

Approcci e tecniche per la gestione dei conflitti

(…)

La trasformazione dei conflitti: negoziazione e discussione

I conflitti si presentano sempre sulla scena sotto forma di una contrapposizione frontale. Una parte sostiene una certa posizione. L’altra sostiene la posizione opposta. All’origine, il conflitto nasce come un gioco a somma zero: o vince l’uno o vince l’altro.

I conflitti possono essere risolti soltanto se vengono trasformati, ossia se muta l’oggetto del contendere in modo che il gioco diventi a somma positiva, ossia tutti i partecipanti riescano a ottenere qualche vantaggio e a riconoscersi nel risultato raggiunto.

Per trasformare un conflitto in un gioco a somma positiva esistono due strade possibili: la negoziazione e la discussione. Con la prima strada le parti cercano di raggiungere un accordo adeguando le loro pretese a quelle della propria controparte e scambiandosi qualcosa. Con la seconda strada le parti cercano di raggiungere un punto di vista comune, chiarendo le loro posizioni mediante argomenti e modificandole in seguito agli argomenti che vengono presentati dagli altri.

La trasformazione dei conflitti non porta necessariamente alla loro soluzione. Non è detto che le parti riescano a trovare un accordo (in caso di negoziazione) o un punto di vista comune (in caso di discussione). Il processo di trasformazione può fallire in tutto o in parte, può condurre a risultati parziali (per esempio un accordo su alcuni aspetti e non su altri) o instabili (per esempio un accordo che dopo un po’di tempo viene rimesso in discussione). Non possiamo pretendere di superare tutti i conflitti, ci mancherebbe altro. Ma il processo di trasformazione è comunque utile, perché consente alle parti di ascoltarsi, di rivedere le proprie posizioni e di arricchirle, di migliorare le loro relazioni, di scoprire (o solo intravedere) nuove vie di uscita, o semplicemente di concordare una tregua.

L’impossibilità di ricorrere al voto

Nella vita politico-amministrativa si negozia e si discute in continuazione, tra partiti, tra gruppi, tra interessi. In questo caso, però, esistono due altre possibilità di chiudere il conflitto. La prima possibilità consiste nel passare ai voti. Se con il negoziato o con la discussione non si riesce a colmare la distanza tra le posizioni dei partecipanti, è possibile tranciare di netto la questione con un voto di maggioranza (per esempio in un consiglio comunale o in un consiglio di amministrazione). In questo caso ci saranno vincitori e vinti, ma gli sconfitti accetteranno il punto di vista della maggioranza, perché lo considerano come un procedimento legittimo (salvo cercare di rifarsi in un’occasione successiva).

La possibilità di ricorrere al voto non è disponibile nelle arene che vengono costruite ad hoc nel corso dei processi inclusivi. Nei tavoli di concertazione dei patti territoriali, nei forum di Agenda 21, nei workshop, nei focus group, nei tavoli sociali, ecc di solito non si vota. Anzi, i partecipanti tendono istintivamente a diffidare di chi proponga di troncare la discussione attraverso la conta dei voti.

L’impossibilità di votare costituisce un evidente svantaggio, perché può dare spazio ai veti di piccole minoranze e condurre alla paralisi. Se questo succede, ossia se non si riesce a trasformare il conflitto, la parola passerà agli organi (consigli comunali, provinciali, ecc, il sindaco, ecc) a cui la legge conferisce il potere di decidere.

Ma l’impossibilità di votare dà anche alcuni vantaggi. Innanzi tutto, induce i partecipanti a andare avanti finché non venga raggiunta una soluzione condivisa. Essi sanno che non esistono scorciatoie e sono quindi costretti a impegnarsi per costruire insieme qualche punto di accordo. È più facile imboccare la strada del negoziato o della discussione, quando le altre strade sono precluse.

Inoltre la formazione di un’arena inclusiva in cui non si prevede di ricorrere alla votazione,ha un enorme vantaggio rispetto alla formazione di un’assemblea in cui si decide a maggioranza. Nella prima quello che conta è la presenza di tutti i punti di vista rilevanti,ma non la loro rappresentanza quantitativa: non importa quanti sono i rappresentanti dei commercianti, dei residenti o degli ambientalisti, importa solo che ci siano e che abbiano il pieno diritto di esprimersi. Questo comporta una drastica semplificazione nella composizione dell’arena,rispetto alle situazioni in cui si decide con il voto. Nelle assemblee di quest’ultimo tipo, infatti, è indispensabile che le diverse opzioni siano rappresentate con qualche criterio di proporzionalità. Ma questo implica che le posizioni debbano precostituirsi rispetto alla formazione della assemblea e ciò finisce per ostacolare il processo di discussione dal momento che le preferenze dei partecipanti tendono ad essere congelate in schieramenti predefiniti. La stessa esistenza della votazione, come metodo decisionale di un’assemblea, ha perciò l’effetto di affievolire il momento della discussione, come del resto sanno benissimo i parlamentari o i consiglieri regionali o comunali: il dibattito che si svolge nelle assemblee elettive è spesso fittizio perché gli esponenti della maggioranza o dell’opposizione tendono ad agire per partito preso.

L’inopportunità di ricorrere al giudice

L’altra strada classica per risolvere i conflitti (senza trasformarli) è quella di ricorrere al giudice. Anche in questo caso ci sono vincitori e vinti, dal momento che il giudice risolve la controversia stabilendo chi ha ragione e chi ha torto. Questa strada è molto frequente nella vita politico-amministrativa, attraverso i ricorsi al Tar e al Consiglio di stato. Ma si tratta di una strada lunga, faticosa e spesso poco produttiva.

Molto spesso infatti i ricorsi vengono promossi da soggetti che sono stati esclusi dal processo decisionale o che temono di esserne esclusi. Tali ricorsi non hanno lo scopo di tutelare un interesse legittimo che è stato leso dalla pubblica amministrazione, ma piuttosto di segnalare l’esistenza di interessi ingiustamente trascurati o di costringere l’amministrazione a tenerne conto. E infatti i motivi legali dei ricorsi sono spesso formalistici e pretestuosi e non mettono quasi mai in luce le vere ragioni o le vere preferenze dei ricorrenti. Di conseguenza anche i rimedi offerti dal giudice sono spesso impropri rispetto al reale oggetto del contendere: determinano la sospensione cautelare di un provvedimento o il suo annullamento, ma non sono in grado di dare una risposta pertinente alle effettive ragioni del conflitto. Ed a loro volta hanno effetti del tutto sproporzionati rispetto ai termini della contesa. Obbligano le amministrazioni a faticosi processi di aggiustamento per correre ai ripari, talvolta finiscono semplicemente per chiudere ogni via d’uscita.

L’intervento della giustizia amministrativa rappresenta un sostituto del tutto improprio all’incapacità dell’amministrazione di prendere in considerazione certi interessi e di intavolare un contraddittorio con essi. Questa forma di supplenza dell’autorità giudiziaria in un ambito, la gestione e la risoluzione dei conflitti, che dovrebbe essere proprio dell’amministrazione, ha conseguenze paralizzanti per quest’ultima. Non la induce a una maggiore apertura o una più accurata ricerca del consenso, ma la spinge piuttosto alla ricerca della perfezione giuridica, nella speranza (spesso vana) di confezionare provvedimenti che siano legalmente inattaccabili.

Il ricorso al giudice dovrebbe essere quindi considerato come una possibilità estrema, un’ultima spiaggia, da esperire quando gli altri strumenti di trasformazione dei conflitti siano risultati del tutto inefficaci. Negli Stati Uniti, dove l’intervento dei giudici è molto più frequente e penetrante che da noi, per esempio nei conflitti ambientali, nelle richieste di risarcimento dei danni, si è sviluppata negli ultimi 30 anni la ricerca di strumenti alternativi che passano sotto il nome di Alternative Dispute Resolution, ossia risoluzione delle dispute alternativa (rispetto al ricorso al giudice). Questi strumenti si fondano sul confronto diretto tra le parti,spesso con l’assistenza di un mediatore. L’idea di fondo è che sia preferibile che le parti trovino da sole un accomodamento o una soluzione, piuttosto che affidarsi alla decisione legale di un’autorità terza. E infatti il compito del giudice è stabilire chi ha torto e chi

ha ragione in base alla legge, mentre nei conflitti, come abbiamo già visto, sarebbe utile partire dalla premessa opposta secondo cui tutti hanno ragione (tutti hanno le loro buone ragioni).

Portare le parti attorno a un tavolo

Il primo passo in questa direzione consiste nel convincere le parti in conflitto a confrontarsi direttamente tra di loro. Non è un passo facile. Spesso gli attori non hanno nessuna voglia di dialogare tra di loro perché hanno ogni sorta di sospetti e di prevenzioni. Ed hanno per giunta ottime ragioni per dubitare degli altri.

Prima di aprire il tavolo negoziale, è quindi necessario cercare di capire la natura del conflitto e individuare le persone che potrebbero sostenere il confronto. Per fare questo possiamo servirci delle tecniche di indagine-ascolto che abbiamo visto nel capitolo 5. Alcuni autori suggeriscono di intervistare i principali soggetti interessati al conflitto e poi di sottoporgli un breve resoconto scritto che descrive i termini della contesa, chiedendo loro di esprimersi sul testo o eventualmente di proporre correzioni5. È importante che si possa partire da una visione condivisa su come stanno le cose.

Nel corso dell’indagine-ascolto si può scoprire che i termini della contesa sono più sfumati e complicati rispetto a come si erano presentati all’inizio; che ci sono altri attori interessati alla questione che hanno posizioni diverse da quelle dei due contendenti principali. In generale sarebbe utile invitare al tavolo anche loro.

Più l’arena è variegata e più è probabile che si trovi una strada per l’accordo (come mostra il caso di conflict spectrum, presentato più avanti). La complessità può contrastare la polarizzazione.

Un’indagine di questo genere può riuscire se è condotta da un mediatore super partes che sia in grado di comprendere le buone ragioni di tutti e di aiutare le parti a vedere i vantaggi che potrebbero scaturire da un confronto e da un accordo.

(…)

Inventare soluzioni reciprocamente vantaggiose

Per realizzare questa possibilità, le parti devono dedicarsi a un impegno creativo. Nella negoziazione distributiva si parte dalle posizioni e si cerca di ridurre la loro distanza. Nella negoziazione integrativa bisogna invece cercare di ampliare la gamma delle opzioni possibili, produrre un numero elevato di soluzioni. La discussione delle opzioni emerse consentirà di sviluppare lo spazio entro il quale negoziare, trovando possibilità in grado di dare vantaggi reciproci (mutual gain).

Il risultato finale non è un compromesso. Non ci si limita a dividersi una torta, ma si cerca di espanderla. Non si trova una via di mezzo (che rischia di scontentare tutti), ma una soluzione nuova e più ricca che risponde in modo pieno (o quasi) agli interessi di ciascuna parte. È proprio per questa via che i conflitti possono essere utili e produttivi: sono la leva per individuare soluzioni complesse e innovative che altrimenti nessuno sarebbe in grado di vedere.

(…)

(Luigi Bobbio)

il testo integrale lo trovi su: http://www.tipus.uniroma3.it/Master/lezioni/giangrande/Apiuvoci2.htm

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