CONCESSIONI AUTOSTRADALI e RINNOVI impropri – La Corte di Giustizia dell’Unione Europea, il 18/9/2019 ha stabilito che la PROROGA SENZA GARA di concessioni stradali è ILLEGITTIMA – Come superare la mala-gestione (e con facili profitti) delle GRANDI OPERE? (non solo autostrade, ma MOSE, Tlc, gas…)

LA CORTE DI GIUSTIZIA DELL’UNIONE EUROPEA, il 18 settembre 2019, ha stabilito che LA PROROGA SENZA GARA DI CONCESSIONI AUTOSTRADALI È ILLEGITTIMA (una pratica italiana, delle PROROGHE DELLE CONCESSIONI DEI SERVIZI E INFRASTRUTTURE PUBBLICHE SENZA GARA assai diffusa)

   Il caso della condanna dell’Italia da parte della Corte di Giustizia dell’Unione Europea a un caso specifico di proroga senza gara della concessione autostradale (della tratta Livorno-Cecina dell’autostrada A12 Livorno-Civitavecchia), questa condanna non fa altro che ribadire, ufficializzare a livello europeo, l’insana usanza (illegittima) da parte dei governi italiani (di tutti i colori, di destra e di sinistra) a prorogare concessioni (con profitti ultra-milionari regalati) a imprese private, spesso multinazionali (com’è “ATLANTIA”, nel senso di “AUTOSTRADE PER L’ITALIA”, diventata tristemente famosa perché gestrice del ponte Morandi crollato a Genova), che “promettono” di fare/prolungare una nuova tratta, una galleria, un raccordo tra autostrade, etc.; e in cambio hanno proroghe della concessione (senza alcuna gara!) che possono arrivare anche fino a venti anni.

20 SETTEMBRE 2019 – APPALTI PUBBLICI E COSTRUZIONE DI AUTOSTRADA: SENTENZA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA UE – La Corte di Giustizia Ue, ha esaminato, mercoledì 18 settembre 2019, la Causa C 526/17 Commissione europea contro Repubblica italiana su Appalti pubblici e costruzione di Autostrada. (….) LA CORTE (QUINTA SEZIONE) HA DICHIARATO E STATUITO: 1) LA REPUBBLICA ITALIANA, AVENDO PROROGATO DAL 31 OTTOBRE 2028 AL 31 DICEMBRE 2046 LA CONCESSIONE DELLA TRATTA LIVORNO CECINA DELL’AUTOSTRADA A12 LIVORNO CIVITAVECCHIA (Italia) SENZA PUBBLICARE ALCUN BANDO DI GARA, È VENUTA MENO AGLI OBBLIGHI AD ESSA INCOMBENTI in forza degli articoli 2 e 58 della direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, come modificata dal regolamento (CE) n. 1422/2007 della Commissione, del 4 dicembre 2007. (….) (da http://www.appaltiecontratti.it/ )

   E la proroga delle concessioni senza gara d’appalto non riguarda solo le concessionarie autostradali, ma anche concessioni di molti altri servizi pubblici (come le telecomunicazioni, le forniture del gas, dell’elettricità, etc.) (e poi ci sono le concessioni di utilizzo di territori demaniali…).

   Paradossalmente accade che “grandissimi business”, come sono queste concessioni, sono prorogate senza gara (con guadagni inimmaginabili), e invece piccoli servizi di privati in ambito pubblico, sono ferreamente regolamentati: con conseguenze severe se qualche difetto è accaduto nella gara d’appalto (e questo è un po’ il senso del pregevole e documentato articolo che vi proponiamo all’inizio di questo post).

(mappa dei tratti autostradali gestiti da “Autostrade per l’Italia”) – AUTOSTRADE PER L’ITALIA, CONTROLLATA DA ATLANTIA (Benetton) non è l’unico concessionario: ma GESTISCE DA SOLA UNA BUONA METÀ della rete autostradale, 2854,6 KM (che diventano 2964,6 se si aggiunge la rete delle controllate) su 6668 KM COMPLESSIVI, anche se ci sono (oltre all’ANAS, che gestisce direttamente 904,6 km senza pedaggio) ALTRI 23 CONCESSIONARI. E’ evidente che la Convenzione con Autostrade è quella più economicamente rilevante.

   Al di fuori del sistema autostradale (tutto o quasi soggetto a proroghe di concessioni – anche ventennali! – senza gara) emblematico è il caso delle dighe mobili veneziane che la dovrebbero preservare (Venezia) in casi straordinari (eventi eccezionali) di acqua alta. IL MOSE (la sigla sta per “Modulo sperimentale elettromeccanico”) è stato dato in costruzione e gestione (costruzione lungi dall’essere completata, è iniziata nel 2003, e molti pensano che è un progetto tecnologico già fallito, irrealizzabile) il Mose, si diceva, è già costato una montagna di soldi (dall’iniziale miliardo e mezzo previsto, a ben 5 miliardi e mezzo di euro al 2018). Ed è stato appunto dato (progetto e costruzione) in CONCESSIONE UNICA, un affidamento esclusivo e omnicomprensivo, che ha consentito a un solo operatore privato, il CONSORZIO VENEZIA NUOVA, di disporre di tutte le risorse che lo Stato trasferiva per la salvaguardia di Venezia. Un consorzio che decide autonomamente la progettazione del sistema e le soluzioni tecnologiche da utilizzare. Una caterva di soldi pubblici in un’opera – e in tangenti e incarichi spesso inutili – che non si riesce a concludere.

(nella foto: i cantieri del Mose alla bocca di porto di Malamoco) – IL MOSE (Modulo sperimentale elettromeccanico) E LA CONCESSIONE UNICA – “(…) La concessione unica è un affidamento esclusivo e omnicomprensivo, che ha consentito a un solo operatore privato, il CONSORZIO VENEZIA NUOVA, di disporre di tutte le risorse che lo Stato trasferiva per la salvaguardia di Venezia. Un consorzio che decide autonomamente la progettazione del sistema e le soluzioni tecnologiche da utilizzare. Rispetto alla concessione delle autostrade il concessionario ora è interamente privato. IL SISTEMA MOSE È STATA UNA VERA E PROPRIA SPERIMENTAZIONE IN CUI SONO STATI COINVOLTI dirigenti regionali e ministeriali, finanzieri, centri di ricerca, università. Attraverso CONSULENZE, COLLAUDI, DIREZIONE LAVORI si sono cooptate moltissime persone, inclusi ricercatori e intellettuali, enti pubblici e privati. ATTRAVERSO INCARICHI E RELATIVI COMPENSI IL MOSE SI È COMPRATO IL CONSENSO DI UN’AMPIA FETTA DELLA SOCIETÀ VENEZIANA. (…)” (Ilaria Boniburini, da EDDYBURG – http://www.eddyburg.it/ – 29/3/2019)

   Ma, se nonostante lo scandalo Mose, esso non ha suscitato una situazione collettiva, mediatica di contestazione al sistema delle CONCESSIONI, diverso è accaduto con il caso del tragico crollo del PONTE MORANDI DI GENOVA. Il crollo del Ponte Morandi a Genova il 14 agosto 2018, e la tragedia delle 39 vittime, ha aperto (dolorosamente) la questione di quello che è il SISTEMA DELLA MOBILITÀ IN ITALIA rappresentato dalle società autostradali private che, IN REGIME DI CONCESSIONE PUBBLICA, non riescono a garantire una manutenzione seria alle infrastrutture date loro, appunto, in concessione.

Il Ponte Morandi Genova, crollato il 14 agosto 2018, che ha causato 39 vittime (foto da www_huffingtonpost_it)

    Forse il problema principale (la causa) sta proprio in queste concessioni che si prolungano senza gara: per dire, l’allora ministro Delrio prorogò ad “Autostrade per l’Italia” la concessione che scadeva nel 2038, al 2042 (quattro anni in più!), con l’impegno di Autostrade per l’Italia di finire la Gronda di Genova (specie di circonvallazione autostradale per sgravare il centro di Genova dal traffico di passaggio). L’impegno pertanto dei concessionari per avere proroghe senza gara, “gratuite”, è di FARE NUOVE TRATTE, o prolungamenti, e NON DI CURARE LA MANUTENZIONE straordinaria che invece serve.

(nella foto: IVAN CICCONI, ingegnere esperto di infrastrutture e di appalti pubblici, scomparso il 19 febbraio 2017) – “(…) L’impresa postfordista, come affermava IVAN CICCONI è «una grande impresa virtuale che inevitabilmente scarica, attraverso una ragnatela di appalti e subappalti, la competizione verso il basso e induce, anche nella piccola e media impresa, una competizione tutta fondata sullo sfruttamento del lavoro nero, grigio, precario, atipico». Questo modello per l’IMPLEMENTAZIONE DI GRANDI OPERE PUBBLICHE si basa sulla PRIVATIZZAZIONE DELLA COMMITTENZA PUBBLICA. ATTRAVERSO UN CONTRATTO DI CONCESSIONE, SI AFFIDA LA PROGETTAZIONE, LA COSTRUZIONE E TALVOLTA ANCHE LA GESTIONE dell’opera pubblica, AD UNA SOCIETÀ DI DIRITTO PRIVATO (Spa), ma il CAPITALE è tutto PUBBLICO, così come il RISCHIO del recupero dell’investimento. Le società coinvolte, appalti, subappalti, consulenze vengono così a operare in UN REGIME DI DIRITTO PRIVATO FUORI DALLE REGOLE e dal controllo della contabilità pubblica, spesso in UN REGIME DI MONOPOLIO O OLIGOPOLIO COLLUSIVO». (da Ilaria Boniburini, http://www.eddyburg.it/, 29/3/2019)

   Tra l’altro queste concessioni senza gara, fanno sì che il concessionario diventi di fatto proprietario dell’infrastruttura: fino a decidere chi deve fare eventuali lavori, naturalmente senza alcuna gara con queste imprese “minori”. Infatti si occupano dei lavori per lo più società interne, e così non c’è concorrenza nel settore. Anche questo è un regalo del governo (nel 2009): cioè la possibilità, per i concessionari privati, di affidare in via diretta -senza gara d’appalto- fino al 60% dei lavori a società loro controllate o collegate.

la rete austradale italiana

   Per concludere (ed invitarvi ad approfondire l’argomento con gli articoli che qui di seguito vi proponiamo) vien da dire che la legalità e il buon governo dei servizi e delle infrastrutture pubbliche, in Italia è cosa problematica. E che ora porre rimedio a concessioni avvenute senza gara che scadranno chissà quando (nel 2042…ma anche dopo alcune…) è cosa non semplice. Una revisione “del tutto” è però necessaria; e forse può essere di aiuto la sentenza della Corte di giustizia Ue che abbiamo all’inizio citato (seppur per un caso minimo e particolare, ma significativo -parte della tratta autostradale Livorno-Civitavecchia-). (s.m.)

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(nella foto: l’urbanista EDOARDO SALZANO) – E’ SCOMPARSO A 89 ANNI, il 23 settembre scorso (2019), EDOARDO SALZANO, personaggio importante e assai noto nel campo dell’urbanistica italiana. Nato a Napoli, si laurea a Roma in ingegneria civile edile nel 1957. Dal 1972 al 1976 è docente nel corso di laurea in URBANISTICA dell’Istituto universitario di architettura di Venezia (IUAV), dove sarà anche professore straordinario di Urbanistica nel 1976 e infine professore ordinario dal 1979. Allo Iuav ha insegnato PROGETTAZIONE DEL TERRITORIO dal 1979 al 1993 e poi FONDAMENTI DI URBANISTICA. È poi presidente del Corso di laurea in Pianificazione territoriale, urbanistica e ambientale (sempre allo Iuav veneziano) dal 1994 al 2001 e Preside della Facoltà di Pianificazione del territorio dal 2001 al 2003. All’attività universitaria (ma anche di redazione di piani urbanistici di varie città e membro in Commissioni ministeriali) ha sempre affiancato una significativa attività politica: consigliere comunale a Roma dal 1966 al 1974, consigliere comunale a Venezia dal 1975 al 1990, e assessore all’urbanistica veneziano dal 1975 al 1985, consigliere regionale del Veneto dal 1986 al 1990. Tra le numerose attività divulgative, noi ricordiamo qui Salzano come FONDATORE DEL PREGEVOLE SITO/BLOG veneziano di urbanistica http://www.eddyburg.it/

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IMPLACABILI (E DANNOSI) CON I PICCOLI APPALTI, A TAPPETINO CON LE AUTOSTRADE

di Luigi Oliveri, da https://phastidio.net/    23/9/2019

   La Corte di Giustizia dell’Unione Europea, ha stabilito che la proroga senza gara di concessioni stradali è illegittima, con sentenza della Sezione V, 18 settembre 2019, nella causa C-526/17. Questo Portale ha molte volte trattato dell’anomalia tutta italiana delle proroghe e dei rinnovi ai concessionari autostradali senza uno straccio di procedura concorsuale.

   Evidentemente, per giungere a concludere l’ovvio, però, occorre aspettare che sia un giudice ad esprimerlo. E l’ovvio sta nel rilevare che una proroga di ben 18 anni e 2 mesidi una concessione “viola l’obbligo di parità di trattamento di cui all’articolo 2 della direttiva 2004/18 e l’obbligo di pubblicare un bando di gara, previsto dall’articolo 58 di tale direttiva”.

   Proviamo a indovinare di cosa tratta la Direttiva evocata dalla Corte Ue? Googlando, vediamo che si tratta della direttiva del 31 marzo 2004 relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi: cioè la “madre” del codice dei contratti, a sua volta figlia del Trattato Ue e del mare di direttive pro concorrenza ai fini di liberalizzazione del mercato che l’Unione adotta da anni, da sempre, e che l’Italia da anni, da sempre, attua con “adattamenti” operativi oggettivamente non proprio in totale allineamento con le indicazioni di Bruxelles.

   La circostanza che una sentenza riferita ad una specifica concessione autostradale, un tratto della autostrada A 12 Civitavecchia-Livorno, non pare possa destare particolare stupore. Purtroppo, non è rivelatore di un singolo incidente di percorso nella gestione delle concessioni autostradali, ma semplicemente un caso che è finito all’attenzione della Corte Ue e puntualmente oggetto di reprimenda all’Italia. Per un caso come questo, moltissime altre proroghe o rinnovi assegnati ai precedenti gestori, così da allungare per generazioni i contratti ottenuti, non sono stati ancora oggetto di esami giudiziali e, quindi, restano in qualche modo efficaci, nel silenzio di pronunce giudiziali.

   La cosa rimarchevole, tuttavia, non sta tanto o solo nell’evidenza giurisdizionale dell’illegittimità della pratica di rinnovi o proroghe decennali, quanto, piuttosto, nell’ipocrisia con la quale il legislatore regola la materia.

   In apparenza, il nostro codice dei contratti si ispira in modo tetragono ai vari principi enunciati esattamente dalla direttiva che attua, espressamente elencati dall’articolo 30 del codice: economicità, efficacia, tempestività, correttezza, libera concorrenza, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, pubblicità.

   Però, come spiegato da Vitalba Azzollini, proprio uno tra i settori maggiormente strategici e soprattutto remunerativi per i concessionari, viene in rilevante parte sottratto all’applicazione dei principi, pur solennemente enunciati dal codice. Ed è bene tornare a sottolinearlo: il legislatore attua in modo blando e derogatorio gli obblighi di gara, proprio in un ambito nel quale ogni singola concessione vale milioni, se non talvolta, miliardi di euro.

   Ebbene, paradossalmente (?) la normativa italiana mentre risulta blanda nell’applicare le regole codicistiche (che poi sono quelle del Trattato Ue e anche dell’articolo 97 della Costituzione) per mega appalti (ricordiamo gli affidamenti diretti consentiti in vario modo da leggi-obiettivo o leggi emergenziali di varia natura) o mega concessioni, è, invece, implacabile quando si tratta di gestire appalti di importi ben inferiori, al di sotto delle soglie di rilevanza comunitaria, per i quali invece i principi della Ue potrebbero ben essere applicati in modo più discrezionale.

   Tuttavia, per gli appalti sotto soglia, il codice nazionale ha pensato di “arricchire” i principi europei di un altro: quello di “rotazione”, del quale in questi pixel si è trattato di recente.

   Sull’inserto Il Quotidiano degli Enti Locali del 23 settembre 2019, il Rettore dell’Università di Trento, Paolo Collini, nell’articolo “La discrezionalità può rendere la PA più efficiente”, esattamente sul merito, afferma: “L’obbligo di rotazione dei fornitori impedisce la fidelizzazione e la creazione di rapporti di fiducia e collaborazione. A monte vi è un paradigma difficile da intaccare. Si fonda sull’idea che dietro ad alcune scelte – un centesimo pagato in più per un acquisto, l’affidamento ripetuto allo stesso fornitore, un benefit non normato a un lavoratore, un servizio non previsto a un utente – si nasconda spreco di denaro pubblico, corruzione, violazione della concorrenza”.

   Il paradosso nel quale si vive, dunque, è il seguente: appalti o concessioni di importi elevatissimi e di impatto formidabile sui cittadini vengono piuttosto di frequente assegnati, rinnovati o prorogati senza gara.  Appalti di ben più modesta entità, ma necessari per il funzionamento quotidiano della macchina, invece, si richiede siano gestiti in palese contraddizione col principio di concorrenza, impedendo al precedente gestore anche solo di partecipare.

   Il Tar Trieste, con la sentenza 16 settembre 2019, n. 376, allineandosi alla lettura rigidissima del principio di rotazione (per altro inesistente nelle direttive Ue) ha considerato illegittima la partecipazione del gestore uscente di un servizio, nonostante l’appalto sotto soglia fosse stato svolto nell’ambito del Mercato Elettronico della Consip e con procedura aperta alla partecipazione di tutti gli operatori iscritti in quel mercato.

   La lettura formale ha vinto ma la ditta vincitrice, quella uscente, aveva presentato un ribasso sulla base di gara del 65%, contro il ribasso della seconda fermatosi al 42,80%.

   Il formalismo nell’applicare il principio di rotazione negli “appaltini” è, in fondo, espressione del medesimo autolesionismo che ispira l’annullamento totale del mercato in settori strategici come le comunicazioni autostradali? Diremmo proprio di sì. (Luigi Oliveri)

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IL CASO “AUTOSTRADE PER L’ITALIA” DOPO IL CROLLO DEL PONTE “MORANDI” DI GENOVA

da Corriere.it (15/8/2019)

   (….) Il rapporto tra ministero dei Trasporti, che rappresenta lo Stato che concede la gestione della rete autostradale, e il concessionario, Autostrade per l’Italia, è regolato da un documento complesso, la Convenzione unica, firmata il 12 ottobre 2007, diventata efficace l’8 giugno 2008 e di durata fino al 31 dicembre 2038. È proprio la Convenzione a stabilire diritti e doveri delle parti, definendo il canone di concessione e sub concessione, fissando la formula con cui si adeguano le tariffe e stabilendo le garanzie patrimoniali: documento complesso, dicevamo, perché il settore delle concessioni autostradali è disciplinato da un insieme di leggi, decreti e delibere del Cipe (Comitato interministeriale per la programmazione economica).

   Naturalmente Autostrade per l’Italia, controllata da Atlantia (Benetton) non è l’unico concessionario: ma gestisce da sola una buona metà della rete, 2854,6 km (che diventano 2964,6 se si aggiunge la rete delle controllate) su 6668 km complessivi, anche se ci sono (oltre all’Anas, che gestisce direttamente 904,6 km senza pedaggio) altri 23 concessionari. Quindi è evidente che la Convenzione con Autostrade è quella più economicamente rilevante.

I conti

Autostrade per l’Italia paga un canone annuo di concessione pari al 2,4% dei proventi netti da pedaggio, cioè al netto di Iva. I contratti che regolano le concessioni erano segreti per legge fino al febbraio scorso (2018, ndr) ma ora sono disponibili anche online le convenzioni (ma non i piani economico-finanziari. Di quanti soldi parliamo? Dando un’occhiata ai bilanci si può avere un’idea di quanto ci guadagni Autostrade: nel 2017 su 3,9 miliardi di ricavi il margine lordo è stato di 2,4 miliardi, oltre il 50% di redditività. Eppure dagli ultimi conti di Autostrade emerge un calo degli investimenti operativi sulle infrastrutture in concessione: dai 232 milioni del primo semestre del 2017 ai 197 del primo semestre 2018.

La proroga

Negli ultimi anni si è puntato molto di più a programmare nuove strade e autostrade, per vedersi prorogare la concessione, piuttosto che investire sulla manutenzione del sistema stradale nazionale, dove passa il 90% delle merci e l’80% del trasporto di persone in automobile: l’ultima proroga è stata approvata dalla Commissione europea ad aprile scorso. Quattro anni in più di concessione (fino al 2042) che secondo la commissione dovrebbero consentire di terminare «tempestivamente» la Gronda di Genova e altri miglioramenti sulla rete, i cui lavori dovrebbero iniziare entro gennaio 2020.

   Anche se Autostrade per l’Italia replica: «Negli ultimi cinque anni (2012-2017) gli investimenti della società in sicurezza, manutenzione e potenziamento della rete sono stati superiori a 1 miliardo di euro l’anno. Ciò ha contribuito in maniera sostanziale all’innalzamento sulla rete di Autostrade per l’Italia del livello di sicurezza – misurabile attraverso l’abbattimento dei tassi di mortalità e di incidentalità – che è stato portato a livello di eccellenza in Europa». Ma chi si occupa dei lavori? Per lo più società interne, perché, come denunciava l’Ance (associazione dei costruttori) in una relazione alla Camera di tre anni fa, non c’è concorrenza nel settore: «L’analisi dei bandi di gara dimostra che una parte importante del mercato dei lavori delle concessionarie autostradali è scomparsa a seguito dell’introduzione, ad inizio 2009, della possibilità, per i concessionari privati, di affidare in via diretta -senza gara d’appalto- fino al 60% dei lavori a società loro controllate o collegate».

Diritti e doveri

Ma quali sono i compiti di Autostrade, in cambio dei proventi del pedaggio? Deve occuparsi della gestione tecnica delle infrastrutture e del mantenimento della funzionalità attraverso la manutenzione e la riparazione tempestiva, di realizzare gli interventi previsti dalla convenzione (ovvero gli investimenti di potenziamento, che attualmente ammontano a 21 miliardi di euro), di organizzare e mantenere un soccorso stradale, di comunicare il programma di tutti i progetti di manutenzione ordinaria e straordinaria, e infine di trasferire le autostrade in buono stato alla scadenza della concessione.

   E se non rispetta gli obblighi? Come ricordava l’ex ministro dei Trasporti Maurizio Lupi in un’audizione al Senato, mentre prima del 2006 esisteva un sistema sanzionatorio «inadeguato», la legge di riforma del settore autostrada n.286/2006 ha previsto «un articolato meccanismo di sanzioni e di penali intermedie, riferite ai più importanti aspetti del rapporto concessorio».

Le sanzioni

Le multe vanno dai 25 mila a i 150 milioni di euro, e le inadempienze possono riguardare: «modalità e tempi di esecuzione delle progettazioni; modalità e tempi di esecuzione dei lavori; – modalità di svolgimento del servizio autostradale; rispetto dei parametri qualitativi legati al livello di servizio». Infine, come ricorda il sito stesso di Autostrade per l’Italia, «in presenza di un grave e perdurante inadempimento da parte di Autostrade per l’Italia ai determinati obblighi convenzionali è previsto l’avvio del procedimento di decadenza dal rapporto concessorio».

I controllori

Ma chi si occupa della vigilanza sul rispetto della concessione? I tentativi di creare un’Authority del settore sono falliti: una legge del 2011 prevedeva l’istituzione presso il ministero dei Trasporti di un’Agenzia per le infrastrutture stradali e autostradali, che sarebbe dovuta subentrare all’Anas. Ma non essendo stati adottati lo statuto e il regolamento di organizzazione e funzionamento dell’Agenzia entro il 30 settembre del 2012, l’Agenzia è stata soppressa e i compiti trasferiti al ministero.

   Per cui adesso è una Direzione per la vigilanza sulle Concessionarie autostradali presso il ministero a occuparsi del rispetto delle regole. Oltre ai controlli sull’attività ordinaria, ci sono visite annuali sull’intera rete autostradale, dove i funzionari della Direzione e quelli della concessionaria si confrontano e vengono rilevate le non conformità, e applicate le eventuali penali. In base alla relazione del 2017, la Direzione – in 1101 visite ispettive- ha rilevato 6156 non conformità, di cui 5286 sono state sanate. (da Corriere.it)

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COS’È ATLANTIA

La società in sintesi (da https://mercati.ilsole24ore.com/, 27/9/2019)

    Il gruppo ATLANTIA opera nella COSTRUZIONE e nella GESTIONE, in REGIME DI CONCESSIONE, di autostrade e trafori a pedaggio, oltre alla produzione e all’erogazione di servizi direttamente o indirettamente connessi al servizio autostradale. Nel 2018 Atlantia ha portato a compimento l’ACQUISIZIONE del gruppo ABERTIS, e la rete autostradale gestita dal gruppo ammonta oggi a 14.000 KM DI AUTOSTRADE A PEDAGGIO IN 22 PAESI NEL MONDO.

   L’incorporazione di GEMINA in Atlantia ha consentito l’ingresso del gruppo nel SETTORE AEROPORTUALE con la gestione di due aeroporti in Italia (FIUMICINO e CIAMPINO), inoltre tramite Azzurra Aeroporti controlla in FRANCIA gli AEROPORTI DELLA COSTA AZZURRA (Nizza, Cannes-Mandelieu e Saint Tropez).

   Il gruppo serve complessivamente circa 60 MILIONI DI PASSEGGERI ALL’ANNO. Le società concessionarie autostradali in Italia controllate da Autostrade per l’Italia sono: Autostrade Meridionali (Napoli – Salerno), Tangenziale di Napoli, Società Autostrada Tirrenica, Società Italiana per il Traforo del Monte Bianco e Raccordo Autostradale Valle D’Aosta. Il gruppo opera ALL’ESTERO IN POLONIA tramite Stalexport Autostrada Malopolska, IN AMERICA DEL SUD (in CILE tramite il gruppo Costanera e Los Lagos, e in BRASILE tramite il gruppo Atlantia Bertin (AB) Concessoes) E IN INDIA tramite Pune-Solapur Expressway.

   Con l’acquisizione di Abertis le concessioni in Italia sono: AUTOSTRADA BRESCIA PADOVA, in FRANCIA: Sanef e sapn, oltre alle numerose presenti in SPAGNA, PORTO RICO, ARGENTINA; BRASILE (Gruppo Arteris), CILE (Gruppo Vias Cile) e INDIA.

   Nel settore industriale il gruppo tramite PAVIMENTAL e SPEA Engineering è attivo nella PROGETTAZIONE DI OPERE STRADALI nella PAVIMENTAZIONE e MANUTENZIONE stradale, mentre nei SERVIZI INTEGRATI PER LA MOBILITÀ e la COMUNICAZIONE offre informazioni sulle condizioni del traffico lungo la rete autostradale ed opera anche nella PROGETTAZIONE E REALIZZAZIONE sul sedime autostradale di siti attrezzati per ospitare ANTENNE E IMPIANTI DI TELECOMUNICAZIONI di diversi gestori. Nei servizi di TELEPEDAGGIAMENTO opera tramite TELEPASS e Electronic Transaction Consultants e la neo acquisita Abertis Mobility service.

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GRANDI OPERE: AFFARI PER SOCIETÀ A IRRESPONSABILITÀ ILLIMITATA

di Ilaria Boniburini, da EDDYBURG (http://www.eddyburg.it/ ) 29/3/2019   

– Firenze, 14 marzo 2019. Analisi del modello contrattuale realizzato per costruire una macchina che trasforma le risorse pubbliche in affari privati, presentato al ciclo di conferenze «La favola delle Grandi Opere» organizzato da PerunAltracittà. (e.s.) –

   Le grandi opere inutili e dannose sono strumentali al funzionamento dell’impresa post-fordista, che prospera attingendo ai beni e alle risorse pubbliche, che grazie alla messa a punto di un modello finanziario-contrattuale ad hoc permette il trasferimento di fondi pubblici ai privati.

   L’impresa postfordista, come affermava Ivan Cicconi è «una grande impresa virtuale che inevitabilmente scarica, attraverso una ragnatela di appalti e subappalti, la competizione verso il basso e induce, anche nella piccola e media impresa, una competizione tutta fondata sullo sfruttamento del lavoro nero, grigio, precario, atipico».

   Questo modello per l’implementazione di grandi opere pubbliche si basa sulla privatizzazione della committenza pubblica. Attraverso un contratto di concessione, si affida la progettazione, la costruzione e talvolta anche la gestione dell’opera pubblica, ad una società di diritto privato (Spa), ma il capitale è tutto pubblico, così come il rischio del recupero dell’investimento.

   Le società coinvolte, appalti, subappalti, consulenze vengono così a operare in un regime di diritto privato fuori dalle regole e dal controllo della contabilità pubblica, spesso in un regime di monopolio o oligopolio collusivo. Le «attività economiche, controllate, determinate e gestite da Consigli di Amministrazione delle Spa nominati dai partiti, in cui il ruolo ed i rapporti fra politici, tecnici e imprenditori, si confondono e diventano sempre più intercambiabili e intercambiati».  Si forma così un modello che permette, alla luce del sole, di pilotare la spesa pubblica in direzione di interessi privati (e non dell’interesse collettivo). Per estorcere denaro pubblico a fini privati non è più necessario ricorrere a transazioni occulte: il favoreggiamento di aziende amiche da far lavorare e prosperare diventa lecito.

   La rete illegale messa in evidenza da tangentopoli viene «ampiamente sostituita da un sistema di relazioni e di convenienze più immediato e più complesso, nel quale gli illeciti sono molto più difficilmente contrastabili».

   Come tutti i modelli che si rispettano, c’è sempre una ‘fase di ideazione’, che nel nostro caso specifico ha consistito nell’introdurre la concessione. Segue la ‘fase di sperimentazione’ con cui verificare l’idea in altri ambiti e contesti. Segue infine una ‘fase di messa a punto e collaudo’ del prototipo, che viene poi ‘codificato’ e ‘applicato su grande scala’.

Fase di ideazione

Vale la pena di fare un salto indietro nel tempo a quando si è introdotta l’idea della concessione, ricordando quella che fu la prima “grande opera” italiana: la rete delle autostrade. Fu costruita in Italia all’indomani della seconda guerra mondiale, formalizzata con la legge Romita (L.463/1955), che ne disegnò l’impianto.

   L’autostrada del Sole tra Milano e Napoli, dà il via all’opera, realizzata attraverso una convenzione, firmata nel 1956, tra Anas e Società Autostrade Spa (Società Autostrade Concessioni e Costruzioni Spa).  Siamo nella situazione in cui dei beni pubblici, la rete autostradale nella fattispecie, sono gestiti da società “concessionarie” che ne raccolgono i profitti pagando in cambio un canone allo stato.

   Fino alla fine degli anni ’90 del secolo scorso queste società rimarranno pubbliche, proprietà di enti locali oppure statali, come nel caso della Società Autostrade che appartiene all’IRI (Istituto per la Ricostruzione Industriale). Il concorso finanziario per l’autostrada del Sole prevedeva due agenti: lo Stato (circa 36%) e dall’altra parte la Società Autostrade Spa che avrebbe emesso obbligazioni trentennali garantite da ipoteca sui lavori eseguiti con le quali si copriva il resto delle spese.

   L’introduzione del sistema delle concessioni nella realizzazione della rete autostradale e grandi interventi pubblici in generale preoccupava fin dall’inizio il grande ingegnere dei trasporti GUGLIELMO ZAMBRINI (ordinario di Infrastrutture e Pianificazione dei Trasporti presso la scuola di Urbanistica dello Iuav).  La dura critica di Zambrini alle concessioni viene ricordata da BARP e VITTADINI nell’introduzione di un libro che raccoglie alcuni dei suoi scritti. «La critica stringente di Zambrini sulla questione autostradale e sulle distorsione delle priorità che deriva dal meccanismo della concessione ha fornito un contributo, ancor oggi molto importante di analisi tecnica e consapevolezza politica.  In teoria le autostrade in concessione avrebbero dovuto ripagarsi almeno per circa ¾  con  pedaggi e ¼ con denari pubblici a fondo perduto. Succedeva invece che i costi d’investimento assai superiori al previsto (o entrambe le cose) [l’assenza di domanda adeguata – ndr] rendessero i pedaggi largamente insufficienti a coprire i costi». Essendo società pubbliche, lo stato elargiva generosamente risorse pubbliche alle concessionarie insolventi sottraendole ad altri investimenti. «La garanzia dello Stato, la mancata riforma e il successivo prolungamento sistematico delle concessioni giustificheranno la caustica definizione delle concessionarie come ‘società a irresponsabilità illimitata’», in “Autostrade all’attacco programmazione alle corde” che raccoglie gli editoriali di “S&T!” [Strade e Traffico – ndr] dei primi anni settanta».

   L’articolo di Casabella n. 496 del 1983 «Buchi nei conti, buchi nei tubi, buchi nei monti» rende bene come già allora Zambrini vedesse nelle grandi opere infrastrutturali la tendenza ad essere inutili (buchi nei monti), dispendiose oltre misura (buchi nei conti) e a scapito di opere indispensabili come l’approvvigionamento idrico (buchi nei tubi).

Fase di sperimentazione

Un’ ulteriore elaborazione del modello della concessione avviene con il MoSE (Modulo sperimentale elettromeccanico) spacciato per essere un sistema di alta tecnologia capace di salvare Venezia.  Con il Mose si introduce il modello della ‘concessione unica’. Si rimanda all’eddytoriale 174[7] per conoscere i dettagli dell’operazione, ma è opportuno ripercorrere due episodi.

   Nel 1982, mentre il Comune di Venezia lavorava alacremente per affrontare il riequilibrio complessivo dell’ecosistema lagunare, si costituisce il Consorzio Venezia Nuova (CVN). Quattro imprese, diversamente legate al mondo del cemento armato, ne fanno parte: Italstrade, Grandi Lavori Fincosit, Società italiana per Condotte d’Acqua e Mazzi Impresa Generale di Costruzioni. Due anni dopo, mentre il Parlamento discuteva ancora sulle modalità con qui affrontare il problema della salvaguardia della Laguna, per decisione del ministro Franco Nicolazzi (governo Craxi) il Magistrato alle Acque di Venezia (Ministero dei Trasporti) affida tutte le opere e gli interventi necessari alla difesa della Laguna al CONSORZIO VENEZIA NUOVA.

   La concessione unica è un affidamento esclusivo e omnicomprensivo, che ha consentito a un solo operatore privato, il Consorzio Venezia Nuova, di disporre di tutte le risorse che lo Stato trasferiva per la salvaguardia di Venezia. Un consorzio che decide autonomamente la progettazione del sistema e le soluzioni tecnologiche da utilizzare. Rispetto alla concessione delle autostrade il concessionario ora è interamente privato.

   Il sistema Mose è stata una vera e propria sperimentazione in cui sono stati coinvolti, dirigenti regionali e ministeriali, finanzieri, centri di ricerca, università. Attraverso consulenze, collaudi, direzione lavori si sono co-optate moltissime persone, inclusi ricercatori e intellettuali, enti pubblici e privati. Attraverso incarichi e relativi compensi il Mose si è comprato il consenso di un’ampia fetta della società veneziana.

   Con il Mose il modello non è ancora del tutto a punto e non sono ancora codificate le regole per disciplinare i rapporti tra stato e impresa. Tanto è vero che per raggiungere gli obiettivi affaristici è ancora necessario ricorrere allo strumento della corruzione. Nel frattempo la magistratura reagisce e il 4 giugno 2014 avvengono numerosi arresti per tangenti.

   Tre elementi, che diventeranno delle costanti delle grandi opere inutili, emergono con evidenza dall’operazione Mose:

  • lievitazione dei costi (dalla previsione iniziale di un costo pari a €1.600 milioni al consuntivo al 2018, pari a €5.493)
  • prolungamento all’infinito dei lavori (e ulteriore aumento dei costi)
  • sottrazione di risorse per le grandi opere realmente necessarie.

La fase di collaudo

Il 7 agosto 1991 veniva presentata in pompa magna l’Alta velocità ferroviaria, che prevedeva la realizzazione di sette nuove tratte (Milano-Bologna, Bologna-Firenze, Roma-Napoli, Torino-Milano, Milano-Verona, Verona-Venezia, Genova-Milano) dedicate al trasporto passeggeri. I contratti iniziali prevedevano un costo complessivo pari a 14 miliardi di euro e si prometteva la realizzazione in 7 anni.

   A Paolo Cirino Pomicino va dato il “merito” di avere posto un’altra pietra miliare dell’architettura contrattuale delle grandi opere!

   Le Ferrovie, attraverso la Tav Spa (una società del Gruppo Ferrovie dello Stato fondata appositamente per la pianificazione e la progettazione della Tav) danno incarico di costruire le line ferroviarie a un general contractor, che poi appalterà i lavori a terzi (consorzi e aziende), che si spartiranno le commesse senza vere gare d’appalto.  Il general contractor, privato, non ha alcuna responsabilità nella gestione finanziaria: non mette soldi, non gestirà l’opera, non rischia sul rapporto costi-guadagni.  In merito alla Tav ricordiamo due favole:

  1. Si giustificava l’affidamento a un general contractor della Tav per dimezzare i tempi di realizzazione. In realtà tutte le tratte hanno subito ritardi; per esempio la tratta Tav Bologna-Firenze ha più che raddoppiato i tempi e quadruplicato i costi!
  2. Con l’affidamento a un general contractor privato si voleva far credere che il sistema Tav italiano fosse frutto di investimenti pubblici e privati, ma di investimento privato non c’è mai stata l’ombra perché l’unico azionista è lo stato.

   Al “collaudo” il modello non passa: criticato dall’Antitrust il ministro Bersani azzera i contratti, elimina questo strumento e torna alle gare per i lavori ancora non avviati. Ma la sosta del sistema affaristico dura poco: arrivano i governi Berlusconi che codificheranno il metodo, legalizzandolo e rendendolo praticamente infallibile.

La fase di codifica: tre leggi

Nel 2001 si approva la Legge Obiettivo n.443/2001 per le cosiddette grandi opere strategiche volute da Berlusconi, con la quale si perfeziona il general contractor.  Nel mondo anglosassone il general contractor (persona fisica o società giuridica) si assume la responsabilità integrale in merito alla realizzazione di un’opera, avvalendosi sia di competenze interne, sia di subappaltatori specializzati reperibili sul mercato e si accolla il rischio del lavoro.

   Il general contractor all’italiana invece può facilmente ricorrere alle varianti (relative a costi e tempi) per mantenere in positivo il suo margine o per aumentarlo, non si assume rischi e ha interesse a dilatare tempi e andare avanti all’infinito.

   Rispetto al modello concessionario originario il modello successivo con il general contractor agisce in regime privatistico e potrà affidare i lavori a chi vorrà, anche a trattativa privata, e qualunque cosa faccia sarà difficilmente perseguibile per corruzione: le eventuali tangenti diventano soltanto provvigioni!. L’allora dirigente del Ministero delle Infrastrutture Ercole Incalza condiziona così i lavori pubblici di autostrade, porti e alta velocità per 25 miliardi di euro e la ditta di Ingegneria SPM (Stefano Perotti) si assicura sempre una fetta significativa dei fondi, che a forza di varianti fanno lievitare i costi spropositatamente.

   Nella sua «Indagine relativa agli interventi gestiti da TAV S.p.A.», l’Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici attestava che questi risultano caratterizzati da “gravi infrazioni ai principi della libera concorrenza e della non discriminazione” e che “hanno subìto, in corso di esecuzione, notevoli incrementi di costo e del tempo di realizzazione.

   Nel frattempo vengono trasformate anche quelle operazioni di vecchia data, infatti nel 1999, la stessa Società Autostrade viene privatizzata e subentra all’IRI un nucleo stabile di azionisti costituito da una cordata guidata da Edizione (controllata dalla famiglia Benetton). La società, che dal 2007 si chiama Atlantia Spa controlla oltre 3.000 chilometri di autostrade italiane.

   Nel 2002 si approva anche la Legge Salva-deficit n.112/15 giugno 2002 – detta anche Legge Tremonti. Una normativa prettamente economica che istituisce dal nulla, rispettivamente agli articoli 7 e 8, due società di capitale pubblico ma di diritto privato: la “Patrimonio dello Stato Spa” e la “Infrastrutture Spa”.

   La “Patrimonio Spa” ha la funzione di «valorizzare, gestire e alienare il patrimonio dello Stato», nonché di finanziare la “Infrastrutture Spa”.  Quest’ultima è una società pubblico-privato, inizialmente partecipata solo dal Ministero dell’Economia e istituita dalla Cassa Depositi e Prestiti che – con il beneplacito del ministro – può cedere al mercato proprie azioni fino al 50 per cento. La Infrastrutture Spa adempiendo alle sue funzioni di finanziamento e garanzia delle grandi opere può aumentare la sua capacità di indebitamento tramite la svendita o l’emissione di titoli su beni di fondamentale valore culturale e paesaggistico. Cioè questi beni entrando a far parte del patrimonio di una società a maggioranza privata, sono esposti ad eventuali procedure fallimentari nel caso di insolvenza della società medesima. Il rischio è che ci pagheremo le grandi opere inutili con il nostro patrimonio pubblico ambientale, culturale e artistico.

   Con la legge delega sulle infrastrutture n.166/2002, (idea di Pietro Lunardi) si stravolge la precedente legge Merloni sui lavori pubblici e il project financing risalenti al 1994.

   Il project financing è una complessa operazione economico-finanziaria rivolta ad un investimento specifico per la realizzazione di un’opera e/o la gestione di un servizio, che presuppone il coinvolgimento di soggetti e finanziatori privati.

   Nelle proclamate intenzioni il finanziamento dell’iniziativa è basato soprattutto sulla validità economica e finanziaria del progetto che deve essere potenzialmente in grado di generare flussi di cassa positivi, sufficienti a ripagare i prestiti ottenuti per il finanziamento del progetto stesso e a garantire un’adeguata remunerazione del capitale investito, che deve essere coerente con il grado di rischio implicito nel progetto stesso.

   Uno degli esempi di project financing all’italiana è la PEDEMONTANA VENETA, un infrastruttura stradale che nasce come superstrada a pedaggio [9]. Ricordiamo qui solo alcuni passaggi della vicenda assai complicata di questa opera che subordina gli interessi sociali, economici ed ambientali della collettività alle logiche affaristiche. Nel 1995, nel contesto di un drastico taglio della spesa pubblica il Presidente della Autostrada A4 Serenissima si offre di realizzare la Pedemontana come autostrada in concessione “senza oneri per lo Stato”.

   La proposta sembra allettante. ANAS, senza aspettare alcuna valutazione preventiva, indice una gara a licitazione privata per il progetto definitivo dell’autostrada, che viene vinto nel gennaio del 2000 dalla società di progettazione Bonifica Spa. Per comprendere la mossa apparentemente azzardata della Autostrada A4 Serenissima e dell’ANAS bisogna sapere che nelle leggi finanziarie di fine anni ’90 si stanziavano denari per la realizzazione della Pedemontana, sebbene questa si sarebbe dovuta costruire “senza oneri per lo Stato”.

   Dal 2001, la Pedemontana è una delle opere presenti nella legge obiettivo e oggetto di trasferimento di competenza alla regione. Nel 2002 la società Pedemontana Veneta Spa presenta il progetto di project financing. A 10 anni dall’approvazione, l’avanzamento dell’infrastruttura pone grossi problemi: viene meno completamente il rischio del concessionario e si presentano problemi ambientali e idraulici notevoli, che continuano a far lievitare i costi. La Pedemontana Veneta è emblematica di come nelle grandi opere le mancanze progettuali e gli errori del concessionario sono a spese dello stato.

Conclusioni

Con l’uso di questi nuovi istituti contrattuali, tra cui la CONCESSIONE e il GENERAL CONTRACTOR, si è costruita una macchina infernale che trasferisce soldi pubblici ai privati attraverso la creazione di grandi opere inutili e dannose.

   Le grandi opere non sono ideate e fortemente volute dai governi perché soddisfano rilevanti bisogni sociali. La Tav, la Pedemontana Veneta, il Mose hanno dimostrato in tutti questi anni di denunce, critiche e puntuali analisi scientifiche di non essere progetti indispensabili per il miglior funzionamento del paese.

   Altre opere, a partire dalla manutenzione della rete ferroviaria esistente, sarebbero state più necessarie. Il confronto tra i benefici che una data opera porta a una comunità e i costi, compresi quelli ambientali, che essa deve sopportare ha dimostrato che queste opere non si sarebbero dovute fare.

   Si continuano a portare avanti perché servono a chi le costruisce. Le imprese, le ditte, i consulenti, gli studi di progettazione ottengono lavori lautamente remunerati.  Siccome i rischi e i finanziamenti sono pubblici, ovvero a carico dei contribuenti, i concessionari hanno interesse a dilatare i tempi, aumentare le opere da realizzare, fare errori che comportano ulteriori variazioni ai progetti, creare problemi, anche ambientali, producendo così altre occasioni di affari.

   Queste opere offrono opportunità straordinarie anche a quei soggetti che, oltre a disporre di denaro a costo zero, hanno l’esigenza di riciclare capitali di provenienza illecita. La filiera dei subappalti si allunga e rende più difficile il contrasto alla mafia e alla corruzione, perché le misure elaborate per combattere gli illeciti erano state concepite per un sistema degli appalti ormai completamente sostituito dal meccanismo criminoso che si è appena descritto.

   Questo immane impiego di risorse per opere sbagliate elimina la possibilità di investire risorse e lavoro in interventi necessari nei campi della difesa del suolo, della salute, della formazione e via dicendo, cioè in opera socialmente utili.

   Di fronte alle critiche e analisi che comprovano l’inutilità delle grandi opere in atto ritorna una propaganda vecchia e bieca, che misura lo sviluppo in termini di infrastrutture fisiche. Una propaganda che ricorre anche all’alibi dei posti di lavoro che si perderebbero con l’annullamento dell’opera. Ma come detto poc’anzi non si tratta di perdere lavoro – tra l’altro basato sullo sfruttamento, sul nero, sul precario – ma ri-indirizzarlo verso impieghi socialmente e ambientalmente utili. (Ilaria Boniburini)

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UNA FINZIONE CHIAMATA CONCESSIONE

di Vitalba Azzollini, da https://phastidio.net/, 15/11/2018

   Il crollo del ponte Morandi ha dimostrato quanto sia necessario un alto livello di attenzione sulle concessioni pubbliche, in particolare su quelle del settore autostradale. Ciò trova da ultimo conferma nell’indagine svolta dall’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) tra il 17 maggio e il 30 settembre 2017, pubblicata il 17 ottobre di quest’anno, tesa a raccogliere dati e informazioni per un “censimento” di tutti i titolari di concessioni non affidate con procedura di evidenza pubblica, ai fini di successivi controlli. Da tale indagine emergono risultanze che lasciano perplessi: considerata l’importanza del tema della qualità e dei prezzi cui i servizi pubblici vengono erogati, è il caso di darne conto.

   Ad esempio, per il settore del gas l’Autorità rileva che un numero di concessionari relativamente contenuto fornisce il servizio per un numero elevato di enti locali. Il fenomeno – osserva l’ANAC – sembra da porsi in relazione con l’ingente numero di concessioni scadute nel settore del gas (n. 3.728 su un totale di n. 5.142): nonostante la normativa preveda da tempo che i concessionari vadano individuati mediante procedure ad evidenza pubblica e che le gare siano avviate almeno un anno prima del termine, da diversi anni non ne vengono effettuate e, pertanto, le concessioni sopravvivono con proroghe sistematiche.

   La situazione descritta causa “una sorta di dumping e, quindi, il rovesciamento delle norme sulla concorrenza”: pochi gruppi di grandi dimensioni svolgono il servizio di distribuzione del gas, “determinando alcuni monopoli di fatto”. In altri termini, un numero ristretto di soggetti può incidere sulle tariffe applicate agli utenti finali. E “quanto evidenziato per il settore del gas non può essere escluso con riferimento anche ad altri settori”.

   L’ANAC sottolinea, inoltre, che i dati dichiarati dai concessionari nel corso dell’indagine, specie nel comparto dell’energia, non sono stati verificati in concreto dai concedenti, alcuni dei quali “non certo secondari per importanza economica ed estensione”: essi si sono limitati a una mera “presa d’atto”, che non attesta una loro puntuale attività di controllo.

   Tra i rilievi dell’ANAC ce n’è poi uno in particolare che va posto in risalto, ma serve una premessa: il Codice degli Appalti dispone che i titolari di concessioni non assegnate con gara affidino una quota pari all’80% dei contratti di lavori relativi alle concessioni stesse mediante procedure ad evidenza pubblica (art. 177). All’ANAC spettano compiti di controllo anche perché, in caso di sforamento, la percentuale indicata va ripristinata entro l’anno successivo e se lo squilibrio è reiterato per due anni consecutivi viene applicata una penale pari al 10 per cento dell’importo dei lavori che avrebbero dovuto essere affidati con procedura ad evidenza pubblica.

   La disposizione contiene una deroga speciale: il limite dell’80% di lavori da mettere obbligatoriamente a gara è ridotto al 60% per i soli concessionari autostradali. Ne consegue che essi possono svolgere in house una percentuale di lavori maggiore rispetto a tutti gli altri concessionari. Come già spiegato un anno fa circa, la deroga a favore di tali soggetti rivela un’incoerenza normativa non di poco conto. Infatti, l’obbligo di assegnare in via concorrenziale i lavori relativi alle concessioni ha lo scopo di recuperare “a valle” il deficit di competizione “a monte”, derivante cioè da concessioni affidate e/o prorogate senza gara: ma proprio per le concessioni autostradali, quasi totalmente affidate e/o prorogate senza gara, il limite di lavori da svolgere in concorrenza è inferiore rispetto a tutti gli altri. La deroga è, dunque, particolarmente inquietante.

   E parimenti inquietanti erano le anche stravaganti interpretazioni a proprio favore che i destinatari della citata disposizione volevano fossero date circa le percentuali da rispettare, il computo del periodo necessario al riequilibrio e altro. Le risultanze dell’indagine dell’ANAC aumentano l’inquietudine, se ancora ve ne fosse bisogno. Da esse emerge non solo che vi sono divergenze tra i dati forniti da concedenti e da concessionari circa “valori” e “percentuali” di contratti da affidare con procedure di evidenza pubblica, ma soprattutto che tra i soggetti i quali “hanno dato luogo alle incongruenze più vistose spiccano i concessionari autostradali”. E “il massimo scollamento nei dati esaminati si è verificato con riferimento a quelli dichiarati dal Concessionario ASPI e dal Concedente MIIT” (Ministero delle infrastrutture e dei trasporti).

   Cosa dimostra per l’ANAC tutto questo? Dimostra che “vi è stato sino ad oggi un deficit di controlli sistematici del Concedente sulle attività del Concessionario, dovuto, a seconda dei casi, sia a una scarsa consapevolezza del ruolo sia a schemi di convenzioni troppo risalenti”. In un Paese che aspetta si verifichino disastri – in ogni senso – prima di acquisire sensibilità su regole violate, controlli non effettuati e molto altro, le osservazioni dell’Autorità risultano oltremodo rilevanti.

   L’ANAC, in conclusione – sottolineando “la presenza di fenomeni particolarmente gravi di inosservanza o di applicazione distorta della normativa di settore” –  “segnala” la necessità di “un intervento volto a sollecitare l’affidamento tramite procedure ad evidenza pubblica (…) delle concessioni scadute”; ma anche la necessità di richiamare l’attenzione dei concedenti sulla verifica del rispetto dei limiti percentuali suddetti, nonché sulla rivisitazione delle concessioni in essere, “esercitando anche le proprie prerogative di monitoraggio dei rispettivi concessionari”.

   A chi è rivolta la “segnalazione” dell’Autorità? Al Governo e al Parlamento. E siamo sicuri che questi soggetti, per quanto di rispettiva competenza, provvederanno sollecitamente a dare seguito ai richiami dell’ANAC nel modo più efficace, al fine di sanare le situazioni di illegalità createsi negli anni scorsi e oggi perduranti? Più che sicuri, “stiamo sereni”: è il modo migliore per dirlo. (Vitalba Azzollini)

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AUTOSTRADE E CONCESSIONI, 70 ANNI DI STORIA DALL’IRI AI BENETTON

di Alessandra Capozzi, da “il Sole 24ore”, 17/8/2018

   Dall’Iri ad Autostrade, dal 1950 agli anni 2000 fino ai nostri giorni: date ed eventi hanno caratterizzato la storia delle autostrade italiane, il processo di privatizzazione e i rinnovi della concessione di una rete strategica del Paese. Un processo lungo e non privo di polemiche sugli investimenti, i ritardi, le tariffe.
Era il 1950, quasi 70 anni fa, quando per iniziativa dell’Iri, l’istituto per la Ricostruzione Industriale, nasceva la Società Autostrade Concessioni e Costruzioni S.p.a.

   L’obiettivo era quello di partecipare, insieme ad altri grandi gruppi industriali, alla ricostruzione post bellica dell’Italia. Alla prima Convenzione, del 1956, firmata tra Anas e Autostrade, per co-finanziare, costruire e gestire l’Autostrada del Sole tra Milano e Napoli, sono seguite una serie di altre convenzioni per delineare le arterie autostradali del Paese.
Risale al 1982 la costituzione, con l’aggregazione di altre società concessionarie autostradali, del Gruppo Autostrade. Ma l’anno che ha segnato il cambio di passo nella storia delle autostrade italiane è il 1999.

Tutto cambia: l’Iri decide di privatizzare una serie di asset, tra cui la società delle autostrade e si passa dal pubblico al privato, vale a dire che la proprietà della rete resta dello Stato ma la gestione e la manutenzione, remunerate dalle tariffe, passano a società private .

   E’ il momento in cui subentra con il 30 % un nucleo di azionisti privati, riuniti nella Società Schemaventotto Spa che fa capo alla famiglia Benetton e che rappresenta, ancora, attualmente il socio forte del gruppo. Il restante 70% è sul mercato. Come ricorda Giorgio Ragazzi, autore qualche anno fa del saggio “I signori delle autostrade (Il Mulino), Schemaventotto nel 1999 versa 2,5 miliardi per rilevare il 30% della società finanziando l’investimento per 1,3 miliardi con capitali di rischio e il resto a debito. Poi, forte di incassi da pedaggi (11 miliardi) cresciuti negli anni del 21% con l’aumento del traffico a fronte di investimenti più contenuti (il 16% di quanto previsto), Schemaventotto lancia l’opa totalitaria del 2003 destinata a portarle la consistente maggioranza di Autostrade (l’84%, quota poi successivamente ridotta) per 6,4 miliardi, tramite una società veicolo poi fusa con Autostrade.

   Nel corso del 2003, per un nuovo assetto organizzativo, le attività in concessione vengono separate dalle attività non autostradali e nasce Autostrade per l’Italia, controllata al 100% da Autostrade S.p.A., quella che oggi si chiama Atlantia, holding di partecipazioni quotata alla Borsa di Milano.

   Poi arriveranno le autostrade all’estero, la diversificazione nel settore aeroportuale e il tormentato dossier delle nozze con il gruppo spagnolo Abertis . Ma più che la storia societaria è la storia delle concessioni ad alimentare da anni il dibattito tra chi punta il dito su regole troppo generose. A regolare il sistema della concessione che affida la gestione della rete ad Autostrade è la Convenzione del 1997 (IV Atto Aggiuntivo) tra la società ed Anas che allunga considerevolmente i tempi prevedendo l’estensione della concessione dal 2018 al 2038. Poi dieci anni di dibattito politico, istituzionale ed economico con i vari Governi che si sono succeduti.

   Nel 2004 diviene efficace un’integrazione secondo cui Autostrade per l’Italia si deve impegnare in un ulteriore piano di potenziamento della rete ma è il 2006 a puntare ancora i riflettori del sistema della concessione. Siamo sotto il Governo Prodi e il ministro delle Infrastrutture è Antonio di Pietro che oltre a bocciare le nozze con Abertis, vuole rivedere il tema delle concessioni e avvia un confronto con le varie società autostradali per arrivare a un accordo sui correttivi da inserire nella convenzione.

   La Convenzione Unica tra Anas ed Autostrade, quella in vigore oggi e richiamata ripetutamente in questi giorni (nel 2018, ndr), venne sottoscritta il 12 ottobre 2007 ma è nel 2008, con il Governo Berlusconi, che diviene efficace per legge. L’ultimo capitolo, conclusosi ad aprile di quest’anno (2018, ndr), riguarda la proroga di 4 anni della concessione ad Autostrade per l’Italia, fino quindi al 2042, dopo un’interlocuzione tra il ministro Graziano Delrio (governo Renzi) e la Commissione Ue con il via libera di Bruxelles all’estensione della concessione a fronte dello sblocco di investimenti per alte opere applicando incrementi tariffari calmierati. (Il Sole 24 Ore)

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DEGRADO DEI PONTI E DEI VIADOTTI: INTRALCIO ALLE INDAGINI. ADESSO I PM PUNTANO AI MANAGER AUTOSTRADE

di Tommaso Fregatti, Marco Grasso 15 settembre 2019 da https://www.ilsecoloxix.it/italia/

– Trasmessi ad Avellino gli atti sul DEGRADO DEI PONTI. E spuntano dossier e registrazioni tra dirigenti –

GENOVA – Manager che ammettono di aver mentito su una strage e sono pronti a capitalizzare il silenzio processuale, e la successiva condanna, con un «accordo con il capo». Report sulla salute di viadotti su cui passano migliaia di utenti volutamente «sottovalutati» e interventi «strutturali» consapevolmente «vestiti» da ristrutturazioni locali, con un unico obiettivo, il «tornaconto economico», e un collante, «lo spirito di corpo aziendale». Con gli arresti per i falsi report l’inchiesta del Ponte Morandi ha cambiato ufficialmente passo: i magistrati non ipotizzano più solo una catena di errori che ha portato alla morte di 43 persone; nel mirino adesso c’è il patto di ferro fra alcuni dei più alti manager di Autostrade per l’Italia, e un’attività strutturata di «inquinamento probatorio».
Avellino, l’indagine si riapre

Ci sono due sviluppi che danno conto di questo salto di qualità. Il primo è la trasmissione di atti giudiziari da Genova ad Avellino, ovvero dalla Procura che indaga sul crollo del viadotto Polcevera a quella che ha processato alcuni tra i massimi dirigenti di Aspi per i 40 morti del viadotto Acqualonga. Ai colleghi campani i giudici genovesi hanno inviato le intercettazioni fra Paolo Berti, allora numero 4 della società, e Michele Donferri Mitelli, responsabile nazionale delle manutenzioni. Berti «manifesta il proprio disappunto per essere stato condannato ad Avellino, lamentandosi che avrebbe potuto dire la verità e così mettere nei guai anche altre persone». «Tu hai ragione – gli risponde Donferri – ma non è che se metti in galera anche n’altro a te te cambia un c… Aspettali al varco e stringi un accordo con il capo!». Autostrade ha definito inverosimili eventuali patti con l’amministratore delegato Giovanni Castellucci. I pm liguri hanno inviato tutto ai colleghi campani. Le possibili ipotesi di reato sono gravissime, e vanno dall’intralcio alla giustizia, al favoreggiamento, fino a corruzione di testimone.
Il secondo fronte ha avuto una brusca accelerata ieri. I finanzieri del Primo Gruppo – coordinati dal procuratore aggiunto Francesco Pinto e dal sostituto Walter Cotugno, e guidati dai colonnelli Ivan Bixio e Giampaolo Lo Turco – hanno perquisito lo studio legale milanese Andreano e indagato per favoreggiamento l’avvocato Fabio Freddi, uno dei difensori che assiste Spea, società controllata da Autostrade che effettuava i monitoraggi sui viadotti. Tra il materiale sequestrato ci sono quattro fatture, per un valore di circa 70mila euro, emesse dalla Muteki, ditta di Cesano Maderno specializzata in sicurezza, perquisita nello stesso giorno. Si tratta della spesa per acquistare quattro jammer, disturbatori di frequenza che impediscono le intercettazioni. Il loro uso, normalmente, è a ricollegabile all’attività dei servizi segreti e, spesso, da narcotrafficanti. Gli accertamenti hanno messo in luce anche l’istruzione dai testimoni da parte dell’ufficio legale e l’utilizzo interno di telecamere. Un dispositivo di sorveglianza è stato rilevato nell’ufficio di un altro avvocato della compagnia, Massimo Ceresa Gastaldo, episodio ritenuto penalmente non rilevante. La schermatura degli uffici Spea spiegherebbe perché, in alcuni giorni, le intercettazioni non funzionavano. E, per il giudice Angela Nutini, fanno travalicare la legittima attività di difesa in «condotte sino ai limiti del lecito». Gli inquirenti stanno cercando di capire se il sistema era stato utilizzato anche da Autostrade e, ancora, da chi sia stato deciso.
Le auto-intercettazioni del 2017
C’è un’altra novità, un asso nella manica quasi inaspettato per la pubblica accusa. Nel corso delle perquisizioni su telefoni e computer, le Fiamme Gialle hanno messo le mani su una specie di “tesoro” investigativo: un archivio di audio risalenti ai mesi precedenti al crollo del Ponte Morandi. Il dirigente Spea Marco Vezil – definito dai colleghi «un animale che non crolla nemmeno se gli sparano a pallettoni» (il riferimento è alla tenuta durante gli interrogatori) – aveva l’abitudine di registrare colloqui con dirigenti di Autostrade. Per questo la Finanza dispone di vere e proprie intercettazioni del 2017, in cui Donferri Mitelli fa abbassare le valutazioni di gravità dello stato di salute dei viadotti: «Adesso gli riscrivete e fate Pescara a 40… perché ti ho detto il danno di immagine, è un problema di governance». E, per evitare i costi aggiuntivi imposti dal Genio Civile, fa cambiare la natura degli interventi: «Che c… te ne frega di dire che quello è un intervento di natura strutturale. Di fatto lo è, ma non lo dite». Passaggio giudicato molto interessante perché anche il progetto di retrofitting del Morandi (mai eseguito) fu qualificato come un intervento locale. «Devo spendere il meno possibile… – dice Donferri nel maggio del 2017 – sono entrati i tedeschi a te non te ne frega un c… sono entrati cinesi … devo ridurre al massimo i costi e devo essere intelligente de portà alla fine della concessione … lo capisci o non lo capisci?».
Il 5 maggio del 2017, c’è traccia di un altro colloquio. Donferri Mitelli è preoccupato dall’«innalzamento dei costi, sempre collegato alle prescrizioni del Genio Civile, al quale deve essere sottoposto il progetto sul viadotto Giustina: «Adesso te’ inventi quello che cazzo te pare e te lo metto per obbligo a te e a chi altro c… mi si para davanti, perché mi sono rotto i c…». Ma confida in Gianni Marroni (dirigente Aspi arrestato l’altro ieri), che avrebbe «agganci preferenziali» all’ente: «È riuscito a rimediare una riunione carbonara con l’ingegnere capo». (da https://www.ilsecoloxix.it/italia/)

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LA PEDEMONTANA VENETA: UN CASO DA CUI TRARRE INSEGNAMENTO

di Mariarosa Vittadini, 30/10/2018, da http://www.eddyburg.it/

– Un opera sbagliata che subordina gli interessi sociali, economici ed ambientali della collettività alle logiche finanziarie. Emblematica di come le grandi opere in Italia vengono gestite male, dove i fondi pubblici servono per coprire mancanze progettuali e salvare le imprese private da qualsiasi rischio. Con dettagliata cronologia. –
Premessa
Le vicende della Pedemontana veneta si snodano (o si annodano) da oltre un trentennio e ancora appaiono lontane dall’essere concluse. Allo stato delle cose l’itinerario pedemontano è servito dalla Schiavonesca-Marosticana, strada una volta statale, nel 2001 passata dall’ANAS alla Regione Veneto e da quest’ultima alle Provincie di Vicenza e di Treviso. Sicuramente la Schiavonesca-Marosticana è da molto tempo inadeguata alle funzioni e alla quantità di traffico che la percorre ed è stata oggetto, nel tempo, di varianti e di interventi di potenziamento. Tuttavia la soluzione autostradale in corso di realizzazione, le modalità di finanziamento ad oggi note, gli effetti della riorganizzazione complessiva della mobilità nell’area appaiono del tutto inappropriate rispetto alle ragioni che hanno sostenuto nel tempo la necessità di questo nuovo asse stradale.


In queste note si descrive il momento cruciale che portò alla scelta, potenzialmente molto innovativa, di realizzare la Pedemontana come “Superstrada a pedaggio”, si elencano le tappe attraverso cui quella scelta coraggiosa venne di fatto pervicacemente ridotta alla realizzazione di una autostrada in concessione. Una infrastruttura calata forzosamente in un territorio strutturalmente inadatto, per tipologia degli insediamenti e per quantità di traffico, ad essere servito da un tradizionale asse autostradale.
Oggi i nodi vengono al pettine. Qui si accenna brevemente alle forzature decisionali, alla tormentata vicenda del ricorso al project financing e alle relazioni della Corte dei Conti che sollevano questioni di fondo che non possono essere ignorate e dovrebbero far seriamente riflettere sulla possibilità di trovare qualche via d’uscita meno dannosa di quella dell’andare avanti nonostante tutto con il progetto in corso.
La Pedemontana e la sua storia costituiscono a mio parere un caso emblematico da cui trarre insegnamenti per il più generale problema del processo decisionale delle grandi infrastrutture. Un processo che nel nostro paese ha dimostrato nel tempo di essere profondamente irresponsabile, straordinariamente conflittuale a tutti i livelli, accompagnato da modalità di valutazione inesistenti o totalmente ininfluenti, sistematicamente fondato sul ricorso alla spesa pubblica per far fronte a buchi finanziari e a carenze progettuali.
Ne emerge con molta efficacia la necessità di un cambiamento profondo nel modo di programmare, progettare, realizzare e gestire le infrastrutture necessarie. Un cambiamento oggi potenzialmente avviato attraverso il nuovo Codice degli appalti, l’abolizione della Legge Obiettivo e le nuove regole per la programmazione e la realizzazione delle infrastrutture. Ma la vicenda della Pedemontana dimostra che non basta un cambiamento nelle norme e nelle logiche dell’azione statale: occorrono profondi cambiamenti culturali anche nelle regole per l’azione delle Regioni e degli enti locali, occorre una nuova capacità di sinergia e di vigilanza e occorrono, anche nelle comunità locali, consapevolezze e alleanze ad oggi largamente mancanti.

  1. Piccola cronologia dei primi (falliti) tentativi [1]
    1990 Il Piano Regionale dei Trasporti
    La Pedemontana nasce, come dice il suo nome, come itinerario destinato a raccogliere e distribuire il traffico generato e attratto dai numerosi centri posti allo sbocco delle valli, dove la manifattura ottocentesca e novecentesca basata sullo sfruttamento dei corsi d’acqua aveva concentrato attività, ricchezza, popolazione. Uno sviluppo proseguito poi nella forma peculiare di una diffusione insediativa frammentaria, per lo più ricalcata sui precedenti assetti agricoli, oppure organizzata in fregio filiforme lungo le strade esistenti. La previsione di “potenziamento dell’itinerario pedemontano” è effettivamente contenuta nel Piano Regionale dei Trasporti (PRT) approvato nel 1990, mai aggiornato e tuttora vigente. Quella previsione sottointendeva una realistica gerarchia delle priorità: non una nuova strada ma potenziamenti per tratte, finanziati dall’ANAS, partendo dalle tangenziali a servizio dei centri maggiori. Le caratteristiche omogenee delle tratte e il loro successivo collegamento poteva dare luogo ad un itinerario da subito capace di servire il traffico locale, che costituiva la grandissima maggioranza del traffico. In seguito, una volta completato, l’itinerario avrebbe potuto servire anche il traffico di più lunga percorrenza. Nel 1992 la Regione Veneto sviluppa su questa base un progetto di tipo super stradale [2].
    1.1 1995 La Pedemontana: una autostrada senza oneri per lo Stato
    Un pregevole dattiloscritto ad opera del partito della Margherita [3] richiama le ragioni dell’abbandono di quella prospettiva e spiega l’entusiasmo diffuso verso un progetto autostradale. Le cause vanno ricercate nella crisi finanziaria dello Stato dei primi anni ‘90, nel drastico taglio della spesa pubblica seguito al Trattato di Maastricht e non da ultimo negli effetti politici della profonda indignazione per gli scandali di Tangentopoli, per lo più maturati proprio sugli appalti delle grandi opere infrastrutturali. Nel 1995, in questo quadro di oggettivo impallidimento della possibilità stessa di realizzare la Pedemontana, attecchisce ancora una volta una vecchia promessa mai mantenuta: il Presidente della Autostrada A4 Serenissima si offre di realizzare la Pedemontana come autostrada in concessione “senza oneri per lo Stato” [4].  Quella che sembra una provvidenziale soluzione raccoglie una ampia adesione da molte Amministrazioni comunali e dalla generalità della popolazione. Non mancano le voci critiche: da quelle che richiamano l’oggettiva falsità di quella promessa a quelle che rivendicano per la nuova strada funzioni locali incompatibili con l’assetto autostradale a quelle che evidenziano i danni ambientali e i danni economici alle colture di pregio delle aree attraversate dal nuovo asse. Appena un paio di anni dopo quello stesso Presidente della Serenissima dirà ad un convegno a Vicenza “Non c’è nessuno in grado di remunerare gli investimenti con i pedaggi”. Ma ormai l’autostrada è divenuta luogo comune. Nella percezione delle Amministrazioni locali e dei cittadini, anche se non è la soluzione migliore, almeno si fa qualcosa.
    1.2 1997-1998 finanziare una autostrada, ma con giudizio
    La previsione della Pedemontana come asse autostradale, inserita nel 1997 nell’Accordo Quadro sottoscritto da Governo e Giunta regionale faceva della nuova infrastruttura un ramo della maglia autostradale destinata prevalentemente ai traffici di lunga percorrenza e all’alleggerimento della Serenissima. Tale previsione, che relegava di fatto il servizio per il traffico locale al rango di sottoprodotto, suscitava non poche opposizioni da parte di Comuni, associazioni di categoria e associazioni ambientaliste. E anche da parte di forze politiche. Tanto che il riflesso di tali opposizioni era ben evidente nelle leggi di fine anni ‘90, nelle quali si stanziavano denari per la realizzazione della Pedemontana:

A- la Legge 448/1998 (art.50, comma 1, lettera g) stabilisce per la Pedemontana Veneta un contributo dello Stato con un limite di impegno di 40 miliardi di lire per 15 anni (circa 470 miliardi di lire attualizzati, ovvero 243 milioni di euro)“con priorità relativamente al tratto dall’autostrada A31 tra Dueville (Vicenza) e Thiene (Vicenza) all’autostrada A27, tra Treviso e Spresiano (Treviso). La costruzione deve assicurare il massimo riuso dei sedimi stradali esistenti e dei corridoi già previsti dagli strumenti urbanistici nonché il massimo servizio, anche attraverso l’apertura di tratti alla libera percorrenza del traffico locale per assicurare la massima compatibilità dell’opera con i territori attraversati”; 

B- la Legge 144/1999 stabilisce l’obbligo, per il Ministero dei LLPP di verificare la sostenibilità economica e finanziaria della autostrada affidando ad advisors indipendenti valutazioni tecniche ed economiche prima di consegnare ad ANAS il compito di indire una gara per la scelta del Concessionario.

   Anche restando nell’ambito di una prospettiva autostradale tali leggi rispecchiano bene la ricerca di soluzioni progettuali più attente alla morfologia dei luoghi e al servizio della reale domanda di trasporto, formata per la grandissima maggioranza da traffico locale.

1.3 2000: il progetto autostradale di Bonifica spa
Intanto Anas, senza aspettare alcuna valutazione preventiva, forte del contributo statale fissato dalla L 448/98, indice una gara a licitazione privata per il progetto definitivo dell’autostrada tra Dueville (A31) e Spresiano (A27) vinta, nel gennaio 2000, dalla società di progettazione Bonifica spa, con sede in Roma.
Le proposte tariffarie e di tracciato nonché le stime di traffico del progetto Bonifica per il 2007, anno previsto per l’entrata in esercizio della Pedemontana, risultano per molti versi illuminanti:

A- danno la misura dell’assoluta preminenza del traffico locale: la percorrenza media è di 14 km per le autovetture e di 23 km per i veicoli pesanti;

B- l’analisi economica e finanziaria mostra che i benefici derivanti dall’uso gratuito della Pedemontana sopravanzano largamente i costi necessari a realizzarla, ma che qualora si debba ricorrere al pedaggio per finanziarla tali benefici si riducono sostanzialmente, così che basta un innalzamento modesto del costo di costruzione o una diminuzione modesta del volume del traffico perché i costi sopravanzino i benefici, determinando così l’infattibilità della strada;

C- la quantità di traffico locale deviata sulla Pedemontana in assenza di pedaggio è pressoché doppia di quella assorbita dalla Pedemontana a pedaggio;

D- l’analisi finanziaria, condotta per determinare la modalità di riscossione del pedaggio e il livello tariffario capaci di assicurare il “massimo ricavo” senza annullare del tutto i benefici economici, mostra la desiderabilità del sistema aperto rispetto a quello chiuso [5]. Non ci sarà bisogno di esentare dal pedaggio i movimenti di breve percorrenza perché l’esazione a barriera e le frequenti connessioni alla viabilità ordinaria consentono automaticamente l’uso gratuito per il traffico di breve percorrenza, che entra ed esce senza attraversare alcuna barriera.

   Nonostante le “aperture” al traffico locale ora ricordate, l’opposizione al progetto dichiaratamente autostradale di Bonifica è forte e interessa un numero crescente di Amministrazioni locali: per il tracciato, che serve pochissimo ad alleggerire la viabilità locale congestionata, per il ridisegno della viabilità ordinaria orientato principalmente a favorire gli accessi autostradali per la pesante interferenza con le previsioni urbanistiche e i vincoli ambientali. Il passaggio del tracciato lungo i confini comunali, assunto come criterio base, può servire a minimizzare il conflitto con i Comuni ma appare del tutto inadeguato a prendere nella dovuta considerazione la natura dei suoli, la struttura storica degli insediamenti e delle ville, i valori paesaggistici e ambientali, l’impatto sulle aziende agricole e le loro colture di pregio.
1.4 Autostrada o Superstrada?

Proprio dalla intensità di questa opposizione trae origine la legge 388/2000 [6] nella quale si stabilisce che l’infrastruttura:
– “puo’ essere realizzata anche come superstrada. In tal caso sono applicabili, ai sensi dell’articolo 21, comma 3, della legge 24 novembre 2000, n. 340, il pedaggiamento e la concessione di costruzione e gestione, ferme restando le procedure stabilite dall’articolo 10 della legge 17 maggio 1999, n. 144. Ai fini dell’esercizio dell’opzione di cui al presente comma e della valutazione delle alternative progettuali, finanziarie e gestionali, di sostenibilità ambientale e di efficienza di servizio al territorio, il Ministero dei lavori pubblici conclude entro il 31 marzo 2001 una conferenza di servizi con il Ministero dell’ambiente, la Regione Veneto, gli enti locali e gli altri enti e soggetti pubblici interessati. Trascorso il termine predetto senza che sia stabilita la realizzazione di una superstrada a pedaggio, riprende la procedura di cui all’articolo 10 della legge 17 maggio 1999, n. 144. “
La Superstrada a pedaggio costituiva una innovazione di grandissimo interesse. Il pedaggio, applicato ai traffici di lunga distanza, avrebbe contribuito a finanziarla e al tempo stesso sarebbe stato coerente con le politiche di trasferimento delle merci dalla strada alla ferrovia. La Superstrada, classificata dal Codice come “Strada extraurbana principale di tipo B” [7], avrebbe potuto ridurre il consumo di suolo, massimizzare il servizio al territorio con l’infittimento delle connessioni alla viabilità ordinaria, consentire un miglior inserimento paesaggistico grazie alle velocità più ridotte e ai conseguenti minori raggi di curvatura necessari. Il massimo riuso dei sedimi stradali esistenti previsto dalla legge poteva assumere un senso ben preciso alla luce della fittissima rete di strade statali e provinciali dell’area.
La gestione “aperta” avrebbe potuto selezionare l’utenza facendo pagare le lunghe percorrenze, esentando le percorrenze brevi e brevissime e dosando opportunamente le situazioni intermedie. Il ricorso al sistema “a barriere” e/o l’applicazione delle tecnologie telematiche di identificazione dei veicoli [8] potevano assicurare la minimizzazione dei costi di gestione anche in presenza di un numero elevato di accessi. Se si avesse avuto coraggio e lungimiranza la superstrada a pedaggio avrebbe potuto addirittura avviare la trasformazione del pedaggio da (inefficiente) strumento di finanziamento dell’infrastruttura a strumento di regolazione dell’uso del sistema delle infrastrutture, con effetti ben più importanti ed efficaci.
La Conferenza dei Servizi prevista dalla legge si svolse effettivamente a Castelfranco Veneto il 31 marzo 2001, dunque nei tempi fissati. Gli Enti locali e i soggetti istituzionali i convenuti optarono a grande maggioranza per la Superstrada, in pieno disaccordo con la Regione Veneto e le due Provincie interessate, che abbandonarono provocatoriamente la riunione [9]. Dal punto di vista della trasparenza e della consapevolezza fu una grande occasione mancata. Non solo perché il progetto Bonifica era stato visto compiutamente solo da pochi comuni e solo in maniera informale, ma perché tutto il complesso lavoro di approfondimento tecnico e modellistico degli advisor previsto dalla L 144/1999, venne distribuito all’ultimo momento e non ci fu tempo per valutare e studiare. E’ appena il caso di ricordare che anche quell’interessante lavoro, che aveva comparato ben dieci ipotesi di livello tariffario e di modalità di riscossione del pedaggio, arrivava infine, attraverso una analisi multicriteri, a raccomandare l’adozione di un sistema “selettivamente” aperto e metteva in guardia circa la fragilità delle ipotesi di finanziamento da pedaggio.
2. Il nuovo scenario post 2001: Legge Obiettivo e project financing
Gli eventi che seguirono la decisione del marzo 2001 segnano una svolta nell’iter decisionale. In primo luogo cambia profondamente il contesto nazionale e in secondo luogo, per la Pedemontana, cambiano radicalmente gli attori in gioco.
A fine del 2001 il nuovo Governo di centro-destra rivoluziona, con la Legge Obiettivo (L 443/2001) le modalità di decisione e realizzazione delle grandi infrastrutture. La Legge Obiettivo avrebbe dovuto riguardare unicamente poche opere strategiche di “preminente interesse nazionale” a cui riservare uno speciale percorso decisionale accelerato e semplificato e la certezza del finanziamento. All’insegna di parole d’ordine come “ semplificazione delle procedure” e “rapidità di attuazione” la maggior parte delle decisioni sulle singole opere doveva essere assunta sul progetto preliminare, comprese le valutazioni economiche e lo svolgimento della procedura di VIA.
Il risultato si rivela ben presto disastroso. L’assenza di programmazione, l’oggettiva insufficienza del progetto preliminare a consentire valutazioni attendibili circa la fattibilità economica ed ambientale delle singole opere, la corsa ad iscrivere opere negli elenchi della Legge, a prescindere dalla loro strategicità (e spesso anche della loro utilità) portano a situazioni paradossali: nel 2015 gli elenchi della Legge Obiettivo registravano oltre 400 opere, molte delle quali con progetti preliminari approssimativi, incerta fattibilità e incerto finanziamento [10]. Oggi, abolita la Legge Obiettivo in nome della ripresa della programmazione e del rigore nelle valutazioni [11], molte di tali opere dovrebbero essere abbandonate o radicalmente riviste, ma vantano diritti acquisiti che costituiscono altrettante remore al disegno di un razionale sistema infrastrutturale e al corretto uso della spesa pubblica.
2.1 Trasferimento alla competenza regionale e project financing
Nella Delibera CIPE 121/2001 che tracciava regione per regione il primo programma delle opere in Legge Obiettivo era compresa, per il Veneto, la Pedemontana Veneta (tratte est e ovest) insieme al Passante di Mestre, alla Tratta Venezia – Ravenna (Nuova Romea E 45 – E 55) , al Raccordo autostradale Verona – Cisa (Ti-Bre) e al Completamento A 27 – Alemagna. A partire da questo momento ci si sarebbe aspettati un periodo di revisione del progetto Bonifica al fine di accelerare la realizzazione e di cogliere appieno gli aspetti positivi della trasformazione in Superstrada. Invece il trasferimento alla competenza regionale e il ricorso al project financing rimettono tutto in discussione. In rapida successione nel 2001 la Legge finanziaria trasferisce i contributi già stanziati per la tratta est-ovest alla Regione Veneto (L 448/2001 art. 73, comma 2), un Accordo tra Presidenza del Consiglio, Ministero dei Trasporti e Regione Veneto trasferisce alla Regione la competenze sulla realizzazione dell’opera; la Regione acquisisce da Anas il progetto Bonifica (non senza qualche resistenza da parte di Anas).
Nel 2002 la società Pedemontana Veneta Spa [12], a cui la Regione trasferisce il progetto Bonifica [13]. presenta, come promotore, un progetto in Project Financing per la tratta da Dueville (A31) a Spresiano (A27). Il progetto viene messo in gara, ma un ricorso presentato da alcuni Enti locali e da Legambiente del Veneto viene accolto dal TAR che annulla la gara. Nello stesso anno la tratta Ovest della Pedemontana, di raccordo tra la A4 e la A31 era stata concessa, senza alcuna gara, alla Serenissima: una procedura di infrazione comunitaria per l’assenza di gara porta ad annullare la concessione.
Il 2003 segna il punto fermo dal quale parte la storia recente dell’infrastruttura:

  • con la firma di una nuova intesa tra Governo e Regione Veneto la Pedemontana è iscritta in Legge Obiettivo tra le infrastrutture di preminente interesse nazionale per le quali concorre l’interesse regionale;
  • la Società Pedemontana Veneta spa, di cui è Presidente il Presidente della autostrada Serenissima, presenta a fine 2003 una nuova proposta di project financing che comprende sia la tratta A4-A31 sia la tratta A31-A27. Il progetto viene messo in gara dalla Regione Veneto e poiché nessun altro concorrente presenta progetti alternativi, la Società Pedemontana Veneta spa assume il ruolo di promotrice dell’infrastruttura;
  • nel 2004 la Regione Veneto, riconosce formalmente il pubblico interesse della proposta e chiede al promotore di redigere lo Studio di Impatto Ambientale. Progetto e SIA sono trasmessi al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio, al Ministero per i beni e le attività culturali ed alle Province interessate e sono rese pubbliche ai fini della procedura di Valutazione dell’Impatto Ambientale (2005);
  • nel 2006 il CIPE con la Delibera 96, approva il progetto preliminare con oltre 40 prescrizioni di modifica e molte raccomandazioni. Tale progetto dovrà essere messo in gara per la scelta del Concessionario a cui spetterà l’elaborazione del progetto definitivo ed esecutivo nonché la realizzazione e gestione dell’infrastruttura.

   Dal punto di vista della capacità di servire il territorio attraversato il progetto preliminare approvato nel 2006 é sensibilmente peggiorativo rispetto al progetto Bonifica. L’infrastruttura, nonostante la reiterata dichiarazione che si tratta di una “Strada extraurbana principale di tipo B”, in realtà rincorre malamente le dimensioni di una autostrada [14], adotta un sistema di riscossione del pedaggio completamente chiuso e costa 1.991 milioni di euro contro i 1450 previsti del progetto Bonifica.
3. I guai del project financing e la Corte dei Conti
Più di dieci anni sono trascorsi dalla approvazione del progetto da parte del CIPE e l’avanzamento dell’infrastruttura pone ancor oggi molti rilevanti problemi. I lavori sono iniziati [15] ma l’iter decisionale è ancora incerto su temi fondamentali come il rapporto contrattuale tra Regione e Concessionario o la possibilità, per il Concessionario, di arrivare in tempo utile al closing [16], o ancora il regime tariffario per i residenti e le attività dell’area. Inoltre i danni ambientali denunciati sui giornali, le perdite di risorsa idrica nella realizzazione delle gallerie e l’impatto dei cantieri sembrano sopravanzare di molto le valutazioni dello Studio di impatto ambientale.


Conviene riprendere alcuni macroscopici punti critici, anche sulla scorta delle recenti Relazioni della Corte dei Conti (CdC) relative alla attuazione della Pedemontana Veneta [17].

3.1 Un project financing a geometria variabile
Un primo aspetto determinante riguarda la scelta regionale di ricorrere al project financing, le modalità con cui tale scelta è stata attuata e le continue modificazioni del rapporto tra Concedente e Concessionario ancora oggi in corso. E’ una vicenda tormentata a partire dalla gara del 2006 per la scelta del concessionario. In quella gara infatti l’offerta più vantaggiosa era stata presentata dall’ATI costituita dal Consorzio Stabile SIS SCpA – Itinere Infraestructuras S.A. (Consorzio SIS). Tuttavia la Regione aveva affidato la concessione al promotore Società Pedemontana Veneta (ATI con capogruppo Impregilo), che aveva esercitato il diritto di prelazione previsto dalle norme italiane (peraltro contestato dalle norme europee). L’ATI Consorzio SIS ricorre contro tale assegnazione e la sentenza conclusiva del Consiglio di Stato obbliga la Regione ad affidare la concessione al Consorzio SIS. Intanto sono passati tre anni: sarà il Commissario a firmare nel 2009 la prima Convenzione tra il Concedente Regione Veneto e il Concessionario Consorzio SIS.
Quella Convenzione suscita non poche perplessità: perché la Regione si impegna [18] a garantire con ogni mezzo l’equilibrio del Piano economico finanziario (ad es. con l’aumento dei contributi, l’allungamento della concessione, la variazione delle tariffe, ecc.) e a versare al Concessionario oltre al contributo in conto capitale di 173,7 milioni di euro, un canone annuale “di disponibilità” pari a 14,5 milioni di euro, aggiornato annualmente in base al tasso di inflazione. Tale canone che garantisce al concessionario un introito annuale basato su stime di traffico riviste al rialzo rispetto a quelle del progetto, potrebbe essere rimodulato a favore della Regione nella improbabile ipotesi che gli introiti da pedaggio risultassero molto superiori a quelli previsti in convenzione. Ovviamente nel caso, assai più probabile, che gli introiti fosse inferiori, la Regione si obbliga a provvedere al ripiano. Viene così meno, oggettivamente, il rischio del Concessionario, al quale tali regole garantiscono la totale copertura dei costi, in aperta contraddizione con la logica di equa ripartizione dei rischio che dovrebbe stare alla base del project financing.
Le regole così cautelative per il Concessionario si rivelano comunque insufficienti a garantire la “bancabilità” dell’opera: nel 2013 un Atto convenzionale aggiuntivo aggiorna i costi dell’intervento da 1,4 miliardi di euro del progetto preliminare del 2003 a 2,258 miliardi di euro, incrementa il contributo pubblico in conto capitale fino a 614,410 milioni di euro, 370 dei quali stanziati dallo Stato e prevede, per il Concessionario, un contributo annuo in conto gestione di 20 milioni di euro a partire dall’entrata in esercizio dell’infrastruttura e per tutta la durata della concessione.
Per la “bancabilità” ancora tutto questo non basta: nel 2016 la Cassa Depositi e Prestiti, coinvolta con altre banche nel finanziamento del Concessionario, giudica l’infrastruttura non finanziabile sulla base di una stima del traffico, appositamente commissionata, che quantifica un TGM di poco superiore a 15.000 veicoli, la Regione Veneto reagisce mettendo a punto una complessa soluzione che comprende un ulteriore contributo pubblico (regionale) di 300 milioni di euro e la riformulazione dei rapporti tra Concedente e Concessionario SIS attraverso un III Atto convenzionale che sostituisce completamente le convenzioni precedenti.
Tale riformulazione modifica radicalmente i termini delle Convenzioni sottoscritte nel 2009 e nel 2013 e viene motivata dall’aumento dei costi del progetto e dalla constatazione che i volumi di traffico saranno prevedibilmente minori di quelli ipotizzati data la crisi economica e i suoi effetti di lungo periodo. Nonostante la sistematica minimizzazione con cui il III Atto convenzionale viene presentato, il cambiamento è davvero radicale. La titolarità dei proventi da pedaggio passa dal Concessionario SIS al Concedente Regione Veneto che si addossa così completamente il rischio di mercato, ovvero l’incertezza circa i volumi di traffico e le conseguenti entrate tariffarie. Il Concessionario, a cui restano i rischi collegati al costo di costruzione e alla disponibilità dell’infrastruttura, rinuncia ad introiti da Concessione per circa 6,7 milioni euro, ma il suo equilibrio di bilancio è garantito da un “canone di disponibilità” annuo aggiornato nel tempo e rivedibile al rialzo qualora necessario.
E’ una modifica non da poco perché mentre il rischio di mercato non dipende dal Concessionario, e in tal senso si tratta realmente di un rischio, le altre due componenti (costo di costruzione e disponibilità legata alla manutenzione e al buon funzionamento dell’infrastruttura) dipendono invece pressoché completamente dalla azione del Concessionario, dalla sua abilità imprenditoriale e dalla sua efficienza tecnica. La prevista copertura totale di tali costi da parte della Regione attraverso il canone annuo di fatto rende il rapporto simile ad un contratto di appalto piuttosto che a un contratto di concessione. La previsione che il canone di “disponibilità dell’infrastruttura” possa essere diminuito (nella quota massima del 15%) in seguito alle eventuali inadempienze del Concessionario non sembra modificare sostanzialmente le cose.
Noterà la Corte dei Conti nella Relazione del 2016:
   “Il ricorso al partenariato pubblico-privato non solo non ha portato i vantaggi ritenuti suoi propri, ma ha reso precaria ed incerta la fattibilità dell’opera stessa. Appare evidente, infatti, la difficoltà a far fronte al closing finanziario, ricorrendosi, in contrasto con i principi ispiratori della finanza di progetto, all’intervento di organismi pubblici, al fine di superare le criticità dell’operazione. E’ manifesta la traslazione del rischio di mercato sul concedente, fatto anch’esso in contraddizione con la ratio del ricorso alla finanza di progetto.”
L’importo elevato del previsto contributo regionale supera la capacità di indebitamento della Regione. D’altra parte il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti dichiara pubblicamente che “lo Stato non è un bancomat” e che nessuna risorsa aggiuntiva verrà assegnata alla Pedemontana Veneta. Un bel pasticcio: perché recedere dalla Concessione significa interrompere i lavori nei cantieri iniziati, lasciar sospesa la remunerazione degli espropri e comunque subire uno scacco politico di enorme portata. L’idea iniziale della Amministrazione regionale di ricavare i 300 milioni di euro attraverso una addizionale IRPEF del 5xmille sui redditi superiori a 28.000 euro viene rapidamente abbandonata per il clamore e le proteste suscitate. L’articolazione dell’impegnativo contributo regionale in due tranche successive di mutuo trentennale sottoscritto con Cassa Depositi e Prestiti, fa fronte al problema della capacità di indebitamento della Regione. Ma non risolve tutti i problemi: sussiste uno squilibrio troppo accentuato a favore del concessionario? Le modifiche della Convenzione potrebbero dare luogo a ricorsi (già annunciati) da parte dei soggetti “perdenti”? Non sarebbe più conveniente, per l’Amministrazione pubblica, rivedere tutta la questione e procedere ad una regolare gara d’appalto?
Su questi temi si è in attesa delle determinazioni dell’Autorità Nazionale anti-corruzione e degli organismi di vigilanza, compresa la Corte dei Conti ai quali è stata inviata la documentazione relativa al III Atto convenzionale.
3.2 Un abnorme contenzioso
Un secondo aspetto rilevante è costituito dalla ampiezza del contenzioso, che è un buon indicatore della poca chiarezza delle leggi e della incerta legittimità delle decisioni. Il contenzioso interessa conflitti tra Stato e Regione, tra Regione ed Enti Locali, tra Associazioni di vario tipo e istituzioni, tra cordate imprenditoriali, tra privati ed enti pubblici. Gli effetti che ne derivano in termini di allungamento dei tempi, crescita dei costi e oggettiva incertezza delle decisioni sono rilevantissimi. Il commissariamento dell’opera ottenuto nel 2009 rappresenta un maldestro tentativo di risposta a questo problema. Nell’estate del 2009 infatti la Regione ottiene dal Consiglio dei Ministri una dichiarazione di “stato di emergenza” nel settore del traffico e della mobilità nelle provincie di Vicenza e Treviso. E’ evidente l’intenzione di ricalcare in tal modo l’esperienza di commissariamento che aveva portato, non senza problemi, alla realizzazione del Passante di Mestre. Non a caso viene nominato Commissario [19] e dotato di amplissimi poteri straordinari proprio l’ingegnere Vernizzi, alto dirigente regionale e Amministratore delegato di Veneto Strade, reduce in quel periodo dall’aver portato a termine la realizzazione del Passante di Mestre.
Tutta la vicenda del commissariamento e dei suoi esiti saranno considerati assai criticamente dalla Corte dei Conti: per il costo elevato della struttura commissariale, per la sistematica e continuativa deroga alle norme, per l’esproprio di responsabilità dell’istituzione regionale e, paradossalmente, per l’incredibile numero di contestazioni, di ricorsi o di minacce di ricorso che costellano l’elaborazione del progetto definitivo, conclusa nel 2010. La soluzione “commissariamento” peggiora il male che dorrebbe curare. La Corte dei Conti, stigmatizzando proprio l’ampiezza del contenzioso, osserverà che da questa vicenda emerge l’assoluta necessità di approfondire e concordare le soluzioni relative al tracciato e alla integrazione nel territorio nelle fasi preliminari, per evitare il danno erariale che deriva dall’uso strumentale del contenzioso come mezzo per aumentare il proprio potere contrattuale e ottenere vantaggiose modifiche del progetto o anche opere aggiuntive. Uno degli effetti macroscopici della negoziazione tra enti locali e Commissario è l’incremento dei costi: il costo di costruzione aumenta di oltre 300 milioni di euro.
Nella Figura 2 lo schema del tracciato della Pedemontana veneta a seguito dal progetto definitivo del 2010 [20].

A chi serve la nuova strada?
Infine al di là degli aspetti finanziari e amministrativi l’aspetto più rilevante di questa storia è la perdita progressiva del significato dell’opera: un significato compromesso alla radice dalla progressiva subordinazione degli interessi sociali, economici ed ambientali delle collettività locali alle logiche finanziarie e agli interessi legati alla realizzazione della grande opera.
Basti considerare la questione delle stime di traffico e la ricerca della massimizzazione degli introiti che le guidano. Nel 2016, in opposizione allo studio di traffico della Cassa Depositi e Prestiti che aveva quantificato un TGM di 15.000, la Regione commissiona a sua volta uno studio di traffico. Tale studio assumendo le tariffe di pedaggio fissate nella convenzione del 2013 stima al 2020, anno di prevista entrata in esercizio dell’infrastruttura, un TGM di circa 20.000 veicoli. Simulando invece tariffe più basse, che rendono conveniente l’uso dell’infrastruttura per una maggior quantità di traffico, il TGM stimato cresce fino a 27.000 veicoli [21].

   Queste nuove condizioni sono formalmente assunte nel III Atto convenzionale, che ripropone da parte della Regione la garanzia dell’equilibrio economico finanziario attraverso un contributo in conto “disponibilità dell’infrastruttura” che ancora una volta garantisce la copertura dei costi del Concessionario. Il progetto in via di realizzazione assume, come si è detto, un sistema di gestione chiuso, organizzato con 15 caselli e due barriere in corrispondenza della connessione con le altre autostrade.

   Dunque tutto il traffico è potenzialmente soggetto al pagamento del pedaggio: le eventuali esenzioni a favore di residenti e attività locali dipendono unicamente dal gestore dell’infrastruttura. La totale sparizione nel III Atto convenzionale di ogni accenno a tali regole di esenzione dal pedaggio per la popolazione e le attività locali, che erano invece dettagliatamente contenute nella Convenzione del 2009 e del 2013, rispecchia perfettamente il problema: la quantità di traffico e le tariffe previste nel III Atto convenzionale sono calibrate per conseguire la massimizzazione degli introiti indispensabile ad assicurare la finanziabilità del progetto. Qualsiasi esenzione, anche qualora possibile in termini contrattuali, potrebbe compromette gli equilibri finanziari previsti, così che la prospettiva più realistica è sicuramente quella dell’azzeramento di ogni ipotesi di esenzione.
Infine occorre osservare la sistematica ambiguità con cui la Pedemontana è presentata come maglia della rete autostradale, cosa che implica l’assunzione di caratteristiche progettuali coerenti con quelle del resto della rete autostradale. La qualifica di “superstrada” resta dunque come fatto puramente formale, mentre le caratteristiche tecniche e il sistema di esazione del pedaggio sono del tutto autostradali. L’autostrada, come tutte le autostrade, risulta di difficile inserimento morfologico e paesaggistico in un territorio diffusamente abitato.

   Le implicazioni in termini di caratteristiche costruttive e costo di costruzione sono assai rilevanti: su una lunghezza complessiva di km 94,50 circa il 72% del tracciato corre in trincea o in galleria e il restante 28% in rilevato. C’è da scommettere che la piacevolezza del paesaggio potrà essere ben poco colta dai viaggiatori autostradali. Le singolari caratteristiche plano altimetriche certamente hanno a che fare con la preoccupazione di minimizzare la visibilità dell’opera, ma sicuramente scontano anche l’interesse per il profitto ricavabile dalla vendita degli inerti risultanti dagli scavi.
In conclusione ogni passo della storia delle Pedemontana è scandito dalla crescita dei costi di costruzione e dall’aumento del rischio per l’Amministrazione pubblica. Ogni passo rende tuttavia più difficile cambiare e spinge di fatto verso la realizzazione ad ogni costo di un progetto profondamente inadatto rispetto i problemi di mobilità e di congestione della viabilità locale che dovrebbe aiutare a risolvere. Non c’è più nulla da fare?

   A parte l’attesa per i giudizi di legittimità e le verifiche sul III Atto convenzionale si potrebbe comunque far qualcosa per diminuire il danno? Anche restando all’interno della filosofia del sistema chiuso, capace cioè di intercettare tutto il traffico che percorre la strada, le scelte progettuali della Pedemontana in costruzione appaiono singolarmente arretrate. Quale risparmio di costi di costruzione e di impatto paesaggistico si sarebbe potuto ottenere attraverso l’adozione di sistemi tipo Free Flow Multilane22 oggi già ampiamente utilizzati in altri paesi europei e anche in Italia per la Pedemontana lombarda o previsti per la Livorno-Civitavecchia? E quale flessibilità di gestione e di tariffazione sarebbe possibile attraverso questo sistema?

   Dato il modesto avanzamento dei lavori si sarebbe probabilmente ancora a tempo per modificare il sistema di esazione, che vorrebbe dire semplificare enormemente svincoli e connessioni con la viabilità ordinaria, diminuire i costi di costruzione e di gestione e risparmiare risorse da dedicare alle necessarie misure a favore del traffico locale.
In ogni caso le vicissitudini della Pedemontana veneta costituiscono una perfetta dimostrazione, se ancora ce ne fosse bisogno, della necessità di modificare profondamente il processo decisionale relativo alle grandi infrastrutture. Le riforme avviate con il nuovo Codice degli appalti [23] e l’abolizione della Legge Obiettivo vanno in questa direzione disegnando un itinerario assai diverso da quello fin qui descritto. Nelle nuove regole il progetto preliminare è sostituito da un ben più approfondito e valutato Progetto di fattibilità tecnica economica (PFTE) strutturato attraverso il confronto tra alternative e l’analisi costi-benefici. La elaborazione definitiva del PFTE dovrà essere preceduta da un Dibattito Pubblico capace di far emergere la domanda reale, gli interessi collettivi e i problemi dei territori interessati.

   La solidità dei progetti ottenuta attraverso tali fasi progettuali dovrebbe essere in grado di ridurre al minimo il contenzioso e l’aumento dei costi, perché il progetto dell’infrastruttura potrà tener conto da subito dei problemi, invece di rincorrere con continue variazioni gli esiti del contenzioso e delle opposizioni locali sui progetti definitivi ed esecutivi.

   La programmazione integrata di ordine nazionale e locale consentirà di definire lo schema strategico della rete infrastrutturale ai diversi livelli, con le sue sinergie e le sue priorità. Le nuove regole, valide anche per le infrastrutture di interesse regionale, renderanno più facile, almeno si spera, decidere infrastrutture condivise e appropriate al loro ruolo, valutate nei loro effetti economici, sociali ed ambientali rispetto ad altri impieghi delle risorse pubbliche. Infrastrutture realizzate con costi prevedibili, maggiore rapidità e regole meno vulnerabili a fronte degli interessi privati confliggenti. Con vantaggio per l’erario e per le popolazioni interessate.
(Mariarosa Vittadini)
Note
[1] Tutti gli atti ufficiali richiamano la successione degli atti politici, normativi o in varia forma autorizzativi che hanno fin qui sostanziato l’iter decisionale della Pedemontana. Ad essi si rimanda. In queste note si fa riferimento alle note interpretative di tali atti, redatte da partiti, associazioni, organizzazioni della società civile.
[2] Il progetto del 1992 prevedeva 85% del tracciato di tipo III Anas (m 18,60 a carreggiate separate) e 15% del tracciato di tipo IV Anas (m 10,70 a carreggiata unica).
[3] La Margherita – Insieme per il Veneto Breve storia della Pedemontana Veneta, novembre 2004.
[4] La logica di tali promesse si fondava sull’aspettativa, da parte del Concessionario, di consistenti allungamenti delle Concessioni sulle autostrade già realizzate. Ma già negli anni ’90 le norme europee imponevano l’obbligo di gara ad evidenza pubblica per la realizzazione di nuove opere e vietavano quindi allungamenti di concessione motivati dalla realizzazione di nuove opere da parte del concessionario. Senza contare che la Legge 492/1975 aveva vietato la costruzione di nuove autostrade in concessione proprio a motivo della loro dimostrata impossibilità di remunerare gli investimenti attraverso il pedaggio. Lo Stato, garante dei debiti delle concessionarie, era chiamato a coprire le loro insolvenze presso il sistema bancario, generando così insostenibili impegni di spesa pubblica. Per dare un’idea della dimensione del problema, quando la Legge 531/1982 Piano decennale per la viabilità di grande comunicazione riaprirà la vicenda delle concessionarie, il contributo a fondo perduto chiesto allo Stato per la realizzazione di nuove autostrade in concessione era dell’ordine del 65-70% dell’investimento.

[5] Si prevedono 3 barriere di pagamento di un pedaggio fisso: due collocate alle estremità per il collegamento con le autostrade A31 e A27 e una in posizione centrale, al confine tra la provincia di Vicenza e quella di Treviso.

[6] Tale previsione è dovuta all’emendamento proposto dal Senatore Giorgio Sarto, dei Verdi.

[7] In realtà il progetto Bonifica adottava una sezione più ampia di quella delle “Strade extraurbane principali di tipo B”: la banchina in destra passava da m1,75 a m 2,50 e la sezione complessiva da m 22 a m 24,50. Se si considera che per le Strade extraurbane di tipo A, ovvero le Autostrade, le norme prevedono una sezione di 25 m è evidente il tentativo di ridurre il passaggio alla Superstrada un fatto meramente nominalistico.

[8] Il Telepass, antesignano del pedaggiamento telematico, è stato introdotto sperimentalmente in Italia nel 1990

[9] Nel mio ruolo di rappresentante del Ministero dell’ambiente, DG del Servizio di Valutazione dell’impatto ambientale, ebbi modo di partecipare a quella riunione e di registrare l’evidente fortissima resistenza della Amministrazione regionale ad immaginare qualcosa di diverso da una tradizionale autostrada in concessione.

[10] Per un efficace quadro critico della attuazione della Legge Obiettivo si vedano i lavori del WWF e in particolare il Dossier Il corto circuito del programma delle infrastrutture strategiche – Controstoria di dieci anni di Legge Obiettivo, 2011.

[11] L’abolizione della Legge Obiettivo e la ripresa della programmazione in materia di infrastrutture è una delle previsioni più qualificanti del nuovo Codice dei contratti Dlgs 50/2016.
[12] La Società Pedemontana Veneta è composta da Autostrade per l’Italia, Autostrada Brescia-Padova, Autovie Venete, Banca Antonveneta, Unicredit e San Paolo.
[13] Un trasferimento accompagnato da molte polemiche: perché la nuova Società può disporre di un progetto già sviluppato? Non si configura in tal modo una ingiusta posizione di privilegio rispetto ad altri possibili concorrenti? Il progetto, che comunque costituisce una proprietà pubblica, è stato trasferito a titolo oneroso o a titolo gratuito?

[14] La sezione adottata per la superstrada è di m 24,50 contro quella di 25 m prevista dal Codice della Strada per le autostrade.

[15] Nel 2017 la Regione Veneto, nell’approvare il III Atto convenzionale stima nel 27% l’avanzamento dei lavori.

[16] Termine utilizzato per indicare la chiusura dell’operazione finanziaria con le banche, che deve avvenire, in base al III Atto convenzionale, entro tempi certi.

[17] In particolare la Relazione del 2015 (Deliberazione 30 dicembre 2015, n. 18/2015/G) ripercorre puntualmente e criticamente tutto l’iter decisionale.

[18] Art. 8 della Convenzione registrata in data 27.10.2009 presso il notaio Gasparotti.

[19] Il commissariamento scade nel 2016. In vista di tale scadenza la Regione Veneto ha provveduto ad istituire nell’ambito della Segreteria Generale della Programmazione una Struttura di Progetto “Superstrada Pedemontana Veneta” che eredita le funzioni del Commissario senza tuttavia averne i poteri derogatori.

[20] L’immagine è tratta dal testo Pedemontana: la via dell’identità descrittivo in tono agiografico delle caratteristiche fisiche dell’opera e degli aspetti paesaggistici e naturalistici del territorio valorizzati dalla nuova strada.

[21] Cfr la Validazione del metodo di calcolo dei flussi veicolari attesi nella superstrada pedemontana veneta, commissionata dalla Regione al prof. Pasetto dell’Università di Padova.

[22] Nel sistema free flow i veicoli che percorrono la strada sono riconosciuti automaticamente attraverso dispositivi posti a bordo dei mezzi e portali collocati lungo i percorsi, Il pedaggio, commisurato al percorso e alla tipologia di utente, è scalato senza rallentamento e senza incanalamento attraverso card prepagate o attraverso altri sistemi di pagamento, compreso il pagamento differito mediante addebito al conto corrente del proprietario del veicolo.

[23] Dlgs 50/2016

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